Реформирование межбюджетных отношений и развитие бюджетного федерализма должны приводить к существенному расширению полномочий органов власти субъектов РФ и местного самоуправления по определению уровня заработной платы и других бюджетных расходов регионального и местного характера.
Основная задача реформы межбюджетных отношений – предоставить органам власти субъектов Федерации и местного самоуправления реальные расходные полномочия, сбалансированные с имеющимися в их распоряжении финансовыми ресурсами.
3.2. Расходы территориальных бюджетов
Расходы бюджета, будучи компонентом общей финансовой категории – бюджета – представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих функций. Эти затраты выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованного фонда денежных средств государства по различным направлениям.
Категория расходов бюджета проявляется через конкретные виды расходов, каждый из которых может быть охарактеризован с качественной и количественной сторон. Активная роль государства в экономической жизни общества, осуществлении социальных преобразований обусловливает многообразие конкретных видов бюджетных расходов. Для выяснения роли и значения многообразных бюджетных расходов их обычно классифицируют по определенным признакам: по роли в воспроизводстве, общественному назначению, отраслям производства и видам деятельности, целевому назначению.
Все расходы подразделяются на несколько групп:
1. финансирование народного хозяйства;
2. финансирование социально-культурных мероприятий;
3. прочие расходы и выплаты.
Состав расходов бюджета территорий имеет отличительные особенности от федерального бюджета: среди них нет расходов на национальную оборону, обеспечение безопасности государства, международную деятельность, фундаментальные научные исследования, предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, обслуживание государственного внешнего долга, пополнение государственных запасов и резервов.
Определяющее направление деятельности местных органов власти – это разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории. Увеличение числа поселений, особенно в новых районах освоения, осуществление мероприятий по развитию жилищно-коммунального хозяйства и улучшению благоустройства населенных мест, влекут расширение расходов региональных бюджетов. Возрастание расходов связано с новым строительством, с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.
Наименование
Расходы (%)
Тамбовская область
Государственное управление и местное самоуправление
2,9
Суд. власть
0,15
Правоохр. деятельность и обеспечение безопасности
7,6
Промышленность, энергетика, строительство
0,85
С/Х и рыболовство
10,6
Охрана окр. среды и природ. Ресурсов, гидрометеорология, картография, геодезия
0,07
Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика
2,15
Развитие рын. инфраструктуры
0,05
ЖКХ
0,2
Предупреждение и ликвидация ЧС и стихийных бедствий
0,25
Образование
3,8
Культура, искусство, кинематография
0,95
СМИ
0,27
Здравоохранение, физкультура
18,7
Соц.политика
9,8
Погашение внутреннего долга
5
Фин. помощь бюджетам др. уровней
30,3
Прочие расходы
6
Расходы целевых бюджетных фондов
0,35
Табл.1. Расходы территориальных бюджетов
3.3. Бюджетная поддержка субъектов Федерации
На местные органы возложена важная задача по претворению в жизнь государственной социальной программы. Финансирование мероприятий по обслуживанию населения в решающей части проводится за счет средств региональных бюджетов. Осуществление государственной программы в области социального развития требует больших материальных и финансовых ресурсов.
В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы территориального формирования источников и подведомственности предприятий, организаций и учреждений. Бюджетная поддержка субъектов Российской Федерации характеризуется, во-первых, едиными нормативами распределения федеральных налогов между “Центром” и регионами. Во-вторых, - едиными подходами к выделению централизованных дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР). В-третьих, - использованием также иных форм бюджетного финансирования регионов, к числу которых, прежде всего, относятся: дотации закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО); субвенции Москве на выполнение столичных функций; средства государственной поддержки завоза в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности; финансирование расходов на содержание объектов социальной сферы, переданных на баланс местных органов власти; программы по развитию регионов.
Одно из главных противоречий функционирования системы финансовой поддержки – последняя оказывается по различным, не связанным друг с другом направлениям (например, средства выделяемые в рамках поддержки завоза продукции в районы Крайнего Севера, не учитываются при распределении ФФПР; и т.п.). Отсюда и нескоординированность всей системы, связанная с кратным учетом одних бюджетных потребностей и отсутствием учета других.
Другая коллизия связана с перманентным существенным превышением обязательств государства над возможностями его бюджетной системы.
Бюджетное финансирование в различных его формах увеличивает возможности различных субъектов хозяйствования за счет привлечения общегосударственных ресурсов. Бюджетное финансирование может способствовать ускоренному развитию отдельных отраслей экономики, создавать предпосылки для ускорения научно-технического прогресса (НТП), обеспечивать условия для развития социальной инфраструктуры и т.д.
Формы бюджетного финансирования можно рассматривать как методы управления социальным развитием потому, что условия предоставления средств, границы использования предполагают выполнение определенных требований в соответствии с поставленными целями и задачами.
В последние годы доля пассивных форм финансирования в общем объеме бюджетных затрат постоянно возрастала. В общей сумме бюджетных дотаций наибольший удельный вес занимали дотации на возмещение разницы в ценах на продукты питания и др., но такой рост обусловлен необходимостью осуществления социальной защиты населения в условиях перехода к рыночной экономики и либерализации цен. Увеличение суммы бюджетных ассигнований, выделяемых на эти цели, является отражением новой роли местных бюджетов как регулятора уровня социально-экономического развития территории и источника удовлетворения гарантированного минимума социальных потребностей населения данного региона.
Таким образом, различные способы выделения средств из бюджета можно рассматривать как регуляторы социальных процессов в регионе, а совершенствование форм бюджетного финансирования должно идти в направлении усиления их стимулирующего воздействия на производственную инфраструктуру территории и уровень удовлетворения социальных потребностей населения.
К настоящему времени позитивный потенциал внедренной в 1994 г. схемы распределения федеральной поддержки регионам почти исчерпан. С каждым годом все больше проявляются ее слабые стороны.
Во-первых, ежегодно меняется методика расчета трансфертов, причем далеко не всегда в лучшую сторону. Во-вторых, выравнивается, да и то неудовлетворительно, только обеспеченность по текущим расходам. Фактически закрепляется некогда сложившееся неравенство, разрыв между “богатыми” и “бедными” регионами увеличивается, так как в последние не идут ни производственные, ни социальные инвестиции. В-третьих, трансферты не имеют целевой направленности, т.е. не выполняют одной из основных своих функций - оказание воздействия на структуру бюджетных расходов регионов. В-четвертых, неявно поощряется иждивенчество региональных властей, отсутствуют стимулы к укреплению собственной налоговой базы. Наконец, в-пятых, отсутствует оценка рациональных потребностей регионов в бюджетных ресурсов.
Для устранения этих пробелов вовсе не обязательно увеличивать размеры финансовой помощи регионам. Напротив, в первую очередь нужно разумно распорядиться тем, что уже есть, а в перспективе – даже сэкономить бюджетные ресурсы за счет их более эффективного использования.
Суть новой методики – создание на месте федерального фонда поддержки регионов, как минимум, 4-х целевых фондов со своими правилами и критериями распределения. Такими фондами могут быть:
1. Фонд дотаций. Это аналог нынешнего фонда поддержки, но с более эффективной методикой распределения, основанной на сопоставлении нормативных бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов.
