Национализация дороги и бюджетное финансирование расходов на ее эксплуатацию устраняют естественный монополизм, но снижают заинтересованность в эффективном использовании "ничейного" имущества.
Ограничить монополизм и обеспечить конкуренцию между перевозчиками можно и при сохранении частной собственности и связанных с ней стимулов, если государство будет регулировать плату за проезд. Точно так же установление государством цены за транспортировку нефти по нефтепроводу ограничивает естественную монополию, позволяет сохранить конкуренцию и заключать двусторонние договоры между нефтедобытчиками и потребителями, избегая диктата транспортников.
В России к естественным монополиям относят прежде всего РАО "ЕЭС
России", "Газпром" и Министерство путей сообщения. Их судьба вызывает
острые дискуссии. Меры, намеченные Указом Президента РФ "Об основных
положениях структурной реформы в сферах естественных монополий" от 28
апреля 1997 г. № 426, воспринимаются неоднозначно.
Хотя структурная реформа в этой сфере направлена на повышение
экономической эффективности естественных монополий, рациональное
использование их производственного потенциала, формирование конкурентных
(рыночных) отношений, противники демонополизации считают, что реализация
намеченных планов потребует затрат, которые превысят будущий эффект. Тем не
менее реформирование естественных монополий - одна из главных задач
реструктуризации российской экономики.
3. Реформирование естественных российских монополий
3.1 Планы реформирования РАО "ЕЭС России"
В "Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий", одобренных Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 426, намечено: развитие конкуренции в производстве электроэнергии; создание оптового рынка электроэнергии в тех регионах страны, где это технически возможно и экономически целесообразно; совершенствование государственного регулирования и контроля в сферах, в которых нецелесообразна конкуренция (передача и распределение электроэнергии).
Предполагается на базе тепловых электростанций РАО "ЕЭС России" создать несколько генерирующих компаний, которые не должны занимать монопольное положение ни в одной из зон оптового рынка. ГЭС, выполняющие общесистемные функции, останутся в РАО "ЕЭС России", не будут переданы этим компаниям. Планируется создать независимого оператора оптового рынка, который должен проводить платежи и расчеты, не извлекая прибыли. Будет введена дифференциация для различных групп потребителей и регионов, а также поэтапно прекращено перекрестное субсидирование.
Для сохранения единства технологического и оперативно-диспетчерского
управления оптовым рынком необходимо принять закон "О федеральных
энергетических системах", который предусмотрел бы разграничение предметов
ведения и полномочий федеральных органов исполнительной власти и субъектов
Федерации и разработку типовых коммерческих лицензий на осуществление
деятельности субъектов оптового рынка - электросетевой, генерирующих,
энергоснабжающих и распределительных компаний.
Намечается увеличить с 30 до 51 число компаний, имеющих прямой выход
на потребителей, что, по замыслу идеологов реформирования отрасли, должно
способствовать конкуренции и тем самым снижению тарифов для промышленности.
Освобождения цен в рамках ФОРЭМ не произойдет, тарифы на электроэнергию,
поставляемую на оптовый рынок, по-прежнему будет регулировать Федеральная
энергетическая комиссия. Но тарифная система будет базироваться на
ежесуточном распределении нагрузки между станциями.
Контрольный пакет РАО "ЕЭС" останется в руках государства, при этом
контроль за деятельностью монополии предполагается значительно усилить. До
недавнего времени государство не имело большинства в совете директоров
компании. Энергетики фактически приватизировали управление этой
естественной монополией. Из пятнадцати членов совета восемь были
руководителями дочерних предприятий РАО "ЕЭС", потому не могли считаться
представителями государства в "чистом виде". Более того, продажа в 1996 г.
Национальному резервному банку 8,5% принадлежавших государству акций РАО
"ЕЭС России", по мнению Счетной палаты, значительно ослабила влияние
государства на управление электроэнергетическим комплексом России, довела
до критической черты зависимость от иностранного капитала, которому
принадлежит свыше 30% акций.
Согласно "Основным положениям структурной реформы в сферах естественных монополий" предусмотрена диверсификация собственности электроэнергетического комплекса. Возможны такие формы участия частного сектора, как инвестирование в акционерный капитал, управленческие контракты, концессии и лизинг.
Руководству РАО "ЕЭС" поручено изменить правила диспетчеризации, чтобы
снизить операционные расходы, и порядок платежей, которые должны взиматься
по раздельным счетам - за производство, передачу и распределение
электроэнергии. ФЭК предстоит разработать новый порядок ценообразования.
Специальным документом будут оговорены услуги, оказываемые АО-энерго
потребителям, а все непрофильные затраты электроэнергетиков будут выведены
на отдельные счета.
3.2 Пути реформирования "Газпрома"
Прообразом будущего российской газовой отрасли выбрана газовая промышленность США, где в 80-е годы транспортировка газа была отделена от добычи и распределения. Это оказалось возможным благодаря разветвленной газотранспортной сети, наличию развитых информационных и контрольных систем на всех этапах газовой цепочки в сочетании с гибкими рыночно- ориентированными ценовыми механизмами. Потребители стали покупать газ непосредственно у производителей, минуя посредников. Появление конкуренции в газовой промышленности изменило продолжительность контрактов на поставку газа и их содержание: в начале 90-х годов примерно 50% его продавалось по контрактам продолжительностью более одного года, 35% - по 30-дневным контрактам, остальное - по среднесрочным (до одного года).
В отличие от более радикальных новшеств в США на газовом рынке той или
иной европейской страны одна государственная газовая компания отвечает за
все операции в газовом секторе или имеются доминирующая газовая компания (в
Германии - две) и несколько газораспределительных. Разные подходы в США и
Европе во многом были предопределены тем, что на американском газовом рынке
насчитывалось 8-10 тыс. субъектов, а на европейском - лишь несколько сотен.
Согласно "Основным положениям структурной реформы в сферах естественных монополий" реформирование "Газпрома" направлено на отделение монопольных видов деятельности (транспортировка и распределение газа) от потенциально конкурентных (добыча).
Декларируется достижение следующих целей: первая - усиление
государственного регулирования транспортировки газа и создание условий для
свободного доступа добывающих предприятий к распределительной сети; вторая
- стимулирование конкуренции в потенциально конкурентных видах деятельности
путем привлечения иностранных и отечественных инвесторов для освоения новых
месторождений; третья - развитие прямых договорных отношений между
поставщиками и потребителями газа. Этому должно содействовать создание
торговых компаний, которые стали бы развивать российский рынок природного
газа. В 1999-2000 гг. намечено завершить обособление предприятий по
транспортировке газа от добывающих и "запустить" рынок прямых договоров на
его поставку.
По мнению авторов "Основных положений", механизм "конкуренция газовиков - низкие тарифы - снижение издержек предприятий - подъем экономики" обеспечит подъем промышленности. Подобная схема заложена также в реформирование РАО "ЕЭС России" и МПС. Однако у нее есть уязвимые стороны.
Поскольку в "Газпроме" не разделены монопольные и потенциально конкурентные виды деятельности, нет ясности в формировании затрат концерна по ним, невозможно должным образом их контролировать.
С 1 июля 1967 г. оптовые цены промышленности на газ стали устанавливать на уровне замыкающих затрат на единицу условного топлива в районе потребления. Вместе с тем они были дифференцированы внутри каждого топливопотребляющего района для перепродавцов (горгазов) и двух групп потребителей: первая - коммунально-бытовые, общественного питания и сельскохозяйственные предприятия, вторая - промышленные предприятия.
В газовой промышленности СССР оптовые цены ориентировались на худшие условия производства, т.е. на условия производства в угольной промышленности, где сохраняются наиболее высокие затраты на добычу и транспортировку угля по сравнению с затратами на добычу и транспортировку газа, мазута и нефти. Эти особенности позволяли изымать "газовую" ренту в госбюджет через включение рентных платежей в оптовые цены газодобывающих предприятий и налога с оборота, входившего в оптовые цены промышленности на газ.
Сегодня внутренние расчеты на базе единых отпускных цен в "Газпроме" построены во многом на тех же принципах. Концерн просто заменил собой органы государственного директивного планирования и управления. Единая отпускная цена газа устанавливается всем категориям потребителей по- прежнему на основе принципа рентабельного функционирования худшего производителя (в системе "Газпрома") и компенсации издержек транспортной системы. Изъятие и перераспределение "газовой" ренты происходит через транспортные тарифы, а не рентные платежи. Сверхприбыль поступает на счета концерна, минуя госбюджет.
При определении себестоимости добычи природного газа дочерние предприятия "Газпрома" учитывают только собственные затраты, без дотаций, полученных из стабилизационного фонда концерна. Это позволяет концерну удерживать оптовые (расчетные) цены газодобывающих предприятий на необоснованно низком уровне, что еще больше искажает финансовые показатели концерна.
Программа реформирования "Газпрома" предусматривает новый механизм
ценообразования, согласованный с начислением и взиманием налогов,
инвестиционной политикой концерна и величиной дивидендов. Цены добычи газа
будут контролироваться в соответствии с антимонопольным законодательством,
а отпускные формироваться так, чтобы:
"Газпром" мог покрывать текущие издержки и получать прибыль;
гибкие цены и обеспечение потребителям возможности выбора условий их
газоснабжения повысили его надежность;
цены соответствовали равновесию спроса и предложения - не возникал дефицит
или избыток газа на рынке.
Условия, приводящие к "естественному" монополизму, должны регулироваться государством, а прочие - рынком. Развитие конкурентной среды в добыче газа возможно лишь при условии, что есть месторождения, перспективные для освоения. Государство как собственник природных ресурсов могло бы целенаправленно формировать эту среду на основе фонда нераспределенных участков недр. Однако в России эти возможности во многом утрачены.
