"подпитки" (то есть доли отчислений от федеральных налогов) закрепляются за местными бюджетами на постоянной основе. Каждому субъекту Федерации предлагается в соответствии с объективной методикой и с использованием фиксированной формулы закрепить за муниципалитетами в среднем по его территории не менее 50% подоходного налога с физических лиц, не менее 5% налога на прибыль, 10% НДС и 10% акцизов. По замыслу разработчиков Закона, закрепление должно осуществляться дифференцированно; богатое муниципальное образование может получить в постоянное пользование меньшую часть отчисления от федерального налога, нежели бедный сельский район. Сверх этих долей субъекту РФ предоставлено право устанавливать отчисления на временной основе. Это означает, что сверх своего "кровного" процента богатый город получит на следующий год, допустим, 10% от того же налога на прибыль, а еще через год эта величина изменится в большую или меньшую сторону. Полностью избежать такого рода регулирования невозможно до тех пор, пока между территориями сохраняются резкие перепады экономических потенциалов. Но ограничить объем средств, подлежащих регулированию, сузить возможность манипуляций со стороны региональных администраций — и сделать все это за счет увеличения собственной доходной базы местных бюджетов — в этом и состоял замысел авторов Закона.
Законом задается целый ряд стратегических направлений развития
института местных финансов. Самым важным из них, безусловно, является
ограничение возможности коррупции и финансовых злоупотреблений на местном
уровне. Разработчики Закона сознательно исходили из следующей установки:
органы местного самоуправления не должны заниматься предпринимательской
деятельностью, их энергия должна быть направлена на то, чтобы создавать
условия для развития предпринимательства на своих территориях. В
соответствии с этой установкой Закон дает муниципалитетам больше прав для
осуществления собственно властных функций, например, предоставляя им право
создавать налоговую службу для сбора местных налогов, местное казначейство
для более четкого исполнения своих бюджетов и т.п. Но в то же время он
отнимает у местных властей целый ряд прав коммерческого характера.
Наступление на коррупцию осуществляется в законопроекте по следующим
основным направлениям.
1. Существенно урезаны возможности нецелевого использования средств местными властями. С этой целью проводится курс на полный отказ от использования внебюджетных фондов, которые сегодня являются самым бесконтрольным сегментом финансовой системы страны. Ограничены возможности участия местных властей во всевозможных финансовых рисках — от игры на фондовых рынках до вхождения средствами местной казны в уставные капиталы банков. Установлены предельно допустимые размеры муниципальных займов.
2. В Законе содержится требование размещать муниципальный заказ исключительно на основе открытого конкурса. Данное положение не только возводит дополнительный заслон против муниципальной коррупции, но и закладывает законодательную базу под коммунальную реформу. В настоящее время, в развитие данного положения Государственная Дума приняла Закон «О муниципальном заказе».
3. Расширяются возможности контроля за финансовой деятельностью местных властей. Государство вправе контролировать соблюдение ими налогового и бюджетного законодательства, проверять обоснованность предоставления муниципалитетам финансовой помощи, следить за надлежащим использованием субвенций. Но усиливается не только государственный контроль. Депутаты местных собраний получают более широкие права по контролю за финансовой деятельностью администраций.
Закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» был принят
27 сентября 1997 г. В настоящее время уже можно сделать ряд выводов о его
реальном исполнении.
Во-первых, разработчики заложили в Закон слишком сложную технологию
работы с местными финансами. Практически ни в одном регионе не была
сформирована методика закрепления за муниципалитетами долей федеральных
налогов и распределения между ними трансфертов. Впрочем, представить себе
такую методику было бы крайне сложно в условиях отсутствия федерального
закона о минимальных социальных стандартах, к которому отсылает не только
Закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ», но и базисный
Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
Во-вторых, ошибкой разработчиков была недооценка крайне негативного
отношения региональных органов власти к местному самоуправлению вообще и к
его конкретным представителям в особенности. Эта недоброжелательность
выразилась, например, в том, что финансовые органы многих субъектов РФ
решили оставить муниципалитетам-донорам отчисления от федеральных налогов в
соответствии с минимальными размерами, указанными в Законе, одновременно
лишив их отчислений в порядке регулирования. В этих и во многих других
случаях требования Закона просто игнорировались региональными властями.
Ведь наряду с долями федеральных налогов, закрепляемыми за местными
бюджетами на постоянной основе, Закон предполагает традиционную практику
ежегодного установления нормативов отчислений в местные бюджеты по тем же
самым федеральным налогам. То, что администрации и законодательные собрания
регионов неожиданно "забывают" об этой практике, свидетельствует о крайне
низкой готовности региональных властей к кооперации с муниципалитетами.
Примеры недоброжелательности и нежелания сотрудничать с органами местного
самоуправления можно продолжить.
Реакция федерального законодателя на трудности, связанные с
реализацией Закона "О финансовых основах местного самоуправления", была
неоднозначной и противоречивой. С одной стороны, комитет Государственной
Думы по вопросам местного самоуправления подготовил поправки в Закон,
призванные устранить наиболее очевидные его несовершенства. С другой
стороны, комитетом Государственной Думы по бюджету совместно с
правительством был разработан Бюджетный кодекс, который не решает ни одной
из специфических и болезненных проблем местных финансов.
Однако самый болезненный удар по местным финансам был нанесен летом
1998 года, когда по инициативе правительства Кириенко был принят ряд
налоговых законов и общая часть Налогового кодекса. Эта недружественная по
отношению к местному самоуправлению акция правительства привела к следующим
результатам:
. сократились общие поступления от местных налогов;
. была практически ликвидирована налоговая инициатива местных властей;
. резко возросла зависимость местного самоуправления от финансовых решений региональных властей.
Все это означает, что местная доходная база стала еще менее
стабильной. Наиболее опасной с точки зрения самостоятельности местных
бюджетов явилась инициатива по внесению изменений в Закон «Об основах
налоговой системы», предусматривающих введение налога с продажи отмену в
связи с этим большинства местных налогов, в числе которых были существенно
важные, например, сбор за право торговли и ряд других. Они служили очень
серьезным пополнением местных бюджетов. Поступления от налога с продаж
распределяются по этому Закону в пропорции 40% (региональный бюджет) к 60%
(местный). Экспертами уже подсчитано, что убытие местных налогов далеко не
везде компенсируется введением налога с продаж. На многих территориях,
особенно сельских, большой объем продаж совершается на розничных рынках,
т.е. проходит мимо кассовых аппаратов. Таким образом, местные бюджеты, на
которых лежит основное бремя расходов по финансированию социальной сферы
(школы, зарплаты учителям, врачам и т.д.), резко теряют свои привычные
финансовые поступления.
Другим опасным следствием принятия поправки о налоге с продаж является лишение местных властей налоговой инициативы, поскольку и ставки этого налога, и перечни товаров, освобождаемых от обложения этим налогом, устанавливаются региональными властями. Таким образом, основные рычаги налоговой политики переходят в руки регионов, что, в свою очередь, означает, что данные налоги будут собираться и использоваться крайне неэффективно.
Примерно то же самое можно сказать об инициативе правительства РФ по
введению единого налога на вмененный доход с малого бизнеса. Все основные
рычаги управления данным налогом (в том числе и оценка дохода, и
определение категорий его плательщиков) были отданы в управление субъектов
РФ. Местная власть, которая по самой своей природе больше, нежели какая-
нибудь другая, информирована о реальных доходах предпринимателей и способах
уклонения их от уплаты налогов, фактически была лишена возможности
проводить политику по их налогообложению.
Для местного самоуправления наступают тяжелые времена — ему буквально приходится бороться за выживание. Обостряется противостояние между субъектами Федерации и местными властями в борьбе за раздел финансовых ресурсов. Субъекты Федерации на самом деле от этого мало что выиграют, хотя и получат дополнительные возможности по распределению финансов. Но понижение стабильности местных бюджетов повлечет за собой ухудшение уровня жизни населения в регионах. Граждане недополучат причитающийся им объем услуг в области образования, коммунального обслуживания, здравоохранения.
В этих условиях резко возрастает роль муниципальных деятелей
(депутатов, мэров, менеджеров), от которых зависит организация бюджетного
процесса и управление местными финансами. Крайняя ограниченность ресурсов,
находящихся в ведении муниципальных властей, вынуждает использовать их в
высшей степени рационально Несмотря на все негативные изменения в налоговом
законодательстве, в полном объеме сохраняются возможности и инструменты,
гарантированные местным сообществам законами о местном самоуправлении.
Шансы на выживание и перспективное развитие обретут те муниципалитеты,
которым удастся использовать эти возможности для реализации следующих
целей: максимально полная мобилизация доходов от местных налогов и
неналоговых платежей, получение максимально возможного объема от
федеральных налогов, максимальное сокращение нерациональных расходов,
обеспечение прозрачности бюджета для населения и контроля за его
исполнением со стороны представительного органа местного самоуправлениия,
сокращение до предельного минимума доли в бюджете взаимозачетов и денежных
суррогатов, сведение к уровню, близкому к себестоимости, тарифов ЖКХ,
проведение через процедуру конкурса максимально возможного количества
контрактов на поставки товаров и услуг, оплачиваемых из бюджета,
определение нескольких инвестиционных проектов, способных принести быструю
отдачу в виде роста поступлений в муниципальный бюджет.
Анализ проведенный в дипломной работе показал, что организация местного самоуправления в России сыграла немаловажную роль в переходе страны на демократические, рыночные принципы организации и функционирования общества и государства. Вместе с тем составление системы местного самоуправления породило множество проблем и вопросов.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18
