ГЛАВА 3. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТАНДАРТ НА ПРОЕКТИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ РЕФОРМ
§ 3.1. Ошибки реформирования Российской экономики
Начиная с 1917 г. Россия живет в состоянии перманентного шока от масштабных институциональных изменений, и почти сто лет российские просторы являются полигоном для проверки ошибочных социально-экономических концепций. Западный мир немало почерпнул из Российского неположительного опыта. Научился избегать резких социальных конфликтов, сохраняя стимулы к труду и накоплению, сочетать государственную политику стимулирования роста со свободой предпринимательства, защиту интересов своих граждан с уважением к государствам-партнерам. Россия, несмотря на революцию, войны, диктатуру и «большие скачки», тоже не стояла на месте. Но основная задача модернизации – догнать передовые страны – так и осталась нерешенной. Согласно А. Мэдисону, авторитету в области измерения экономического роста, в 1913 г. российский душевой ВВП составлял 28% от американского уровня. Сейчас – около 25%.[13]
Некоторым утешением может служить тот факт, что РФ не одинока в своих неудачах. Более того, она принадлежит к подавляющему большинству незападных государств, которые, несмотря на все усилия и помощь старших «братьев по разуму», остались на прежнем относительном уровне или снизили его.
Реформируя экономику в 1990-е гг., Россия совершила все мыслимые и немыслимые ошибки. Приватизацию средних по размеру предприятий следовало отложить на 4–5 лет, как это сделала Польша, а гиганты сырьевого комплекса должны были оставаться в государственной собственности еще лет 20. Вложив средства и усилия, затраченные на приватизацию, в совершенствование управления государственными предприятиями, можно было избежать и спада в 40% ВВП, и проблем нелегитимности частной собственности, которые терзают Россию спустя 10 лет после приватизации. Ошибкой была шоковая либерализация цен (2 января 1992 г.). Она породила кризисы неплатежей и бартеризацию экономики – проблемы, для решения которых «потребовался» кризис 1998 г. Еще в конце 1980-х предлагались проекты постепенной либерализации, которые позволили бы избежать катастрофических последствий. Преждевременным было создание рынка государственных краткосрочных облигаций, немало способствовавшего упомянутому кризису 1998 г. Банковское регулирование и регулирование рынка капиталов должны были быть гораздо более жесткими, чтобы не допустить создания пирамид типа МММ, масштабной утечки капитала и возникновения сотен крошечных банков, занятых отмыванием денег. Этот список неполон и, похоже, будет расширяться. Есть опасность, что в него придется включить и реформу пенсионной системы, и административную реформу, и пресловутую монетизацию льгот, и очередной раунд национализации.
В чем же причины неудач? Сегодня уже многие авторы реформ согласятся, что реформы шли и идут не так, как было задумано. Потому что:[14]
а) в Думе сидели не очень грамотные и ангажированные люди;
б) чиновники все исказили и «замотали»;
в) политики были недостаточно жестки и последовательны;
г) народ не понимает собственного блага, а разъяснительная работа была не на высоте.
Возможно, в каждом из этих аргументов содержится частица правды, однако новая политическая экономия, развившаяся за последние 20 лет, подвергает сомнению подобные оправдания. Составляя проект реформ, реформатор обязан учитывать и расклад политических сил, и особенности массовой культуры, и распространение коррупции, и технологический уровень страны. Слово «проект» несет важную смысловую нагрузку. Реформа обычно – весьма затратное мероприятие. Ни один проект строительства не будет принят, если он не удовлетворяет определенным стандартам, не содержит детального плана и технического обоснования. Для проектов реформ какие-либо стандарты отсутствуют вовсе. Стандартизация проектов институциональных реформ и процедур их оценки целесообразна и возможна благодаря накопленному опыту, недавно развитой теории и усовершенствованию методов прикладных социально-экономических исследований. Но, конечно, при этом следует учесть специфику объекта проектирования.
§ 3.2. Возникновения и осуществление проекта реформ
Естественный мотив реформирования - повысить эффективность социально-экономического и политического механизма. Но, с другой стороны, каждая законодательная инициатива в той или иной мере влияет на распределение богатства и власти в обществе, и политические партии должны отстаивать интересы своих избирателей. Более того, нередко законодателями движет весьма узкий групповой интерес. Тогда возникает задача – скрыть истинные цели и последствия предлагаемого закона, представить его так, как будто он необходим обществу в целом. Важно подчеркнуть, что политическое хитрованство плохо совместимо с открытой квалифицированной экспертизой, ибо ее язык и методы как раз и нацелены на выявление и исследование последствий вводимых изменений.
Ни одна из российских политических партий не сумела привлечь для разработки реформ сколько-нибудь значительную группу авторитетных специалистов. Боязнь упреков в политической ангажированности отпугивает академических ученых, а отсутствие авторства и достаточной компенсации за труд не восполняется энтузиазмом исполнителей. У государства возможностей для привлечения экспертов гораздо больше, и их труд подчас хорошо оплачивается. Однако ведомство, заказавшее экспертизу, оставляет за собой право доводить или не доводить ее результаты до законодателей. В последнем случае, даже если результаты исследования публикуются, они становятся известными лишь узкому кругу специалистов. Поэтому не случайно результаты принятых законов оказываются неожиданными не только для публики, но во многих случаях и для их авторов.
Приняв закон, парламент мало интересуется его последствиями. А как было бы важно для общества, если бы результаты законотворчества подвергались экспертизе и докладывались законодателям.
Важнейший источник идей - современные западные экономики. Россия стремится внедрить самые передовые механизмы. Ввела налог на доходы физических лиц в 1992 г. - сразу же пятиуровневую прогрессивную шкалу с декларацией на 10 листах, невзирая на то, что к этому времени контроль за доходами практически отсутствовал, а работа по заполнению такой декларации была не под силу большинству физических лиц. Нужно создать массовую ипотеку – примем за образец современную американскую систему, которая и на европейской-то почве прививается с большим трудом.
Проект любой реформы должен включать разделы, посвященные анализу опыта передовых экономик, включая те периоды, когда их душевой ВВП был сопоставим с нашим нынешним уровнем. Не менее, если не более, важно изучить опыт стран, лишь немного обогнавших Россию в институциональном развитии. Чехия и Словакия сумели развить массовое жилищное кредитование отнюдь не за счет вторичного рынка закладных, а благодаря внедрению стройсберкасс - института, который в передовых экономиках уже сыграл свою роль и вытеснен или вытесняется более современными формами ипотеки. Налоги на доходы физических лиц приобрели ведущую роль в западных странах сравнительно недавно, так что нелепо было ожидать от них серьезного вклада в бюджет на заре российского перехода к капитализму.
Детальный анализ опыта других стран позволил бы избежать и частой ошибки другого рода – скороспелых доморощенных изобретений. В свете этого опыта отрицательные последствия внедрения плоской шкалы налога на доходы физических лиц были очевидны: ослабление стимулов к инвестированию, рост неравенства и как следствие усиление социальной напряженности. А выиграл, очевидно, узкий класс высокооплачиваемых граждан, в первую очередь высокопоставленные чиновники и политики, для которых риски, связанные с неуплатой налогов, особенно велики. Но, пожалуй, самое удивительное, что, по крайней мере, некоторые из инициаторов этого закона искренне полагали, что он сыграет позитивную роль для общества, заставив крупных предпринимателей выйти из тени.
Еще одна часто встречающаяся ошибка - стремление решить все проблемы одним ударом. Нередко это делается специально, чтобы не дать оппонентам опомниться; кроме того, так можно пропустить через машину голосования все, что кому-то нужно. [15]
Стандарт должен препятствовать подобным хитростям. Проектировщик реформы обязан стремиться разбить ее на этапы, понятные и парламентариям, и избирателям и допускающие оценку. Должны быть предусмотрены возможные корректировки последующих этапов реформы в зависимости от результатов предыдущих этапов. Разделение реформ на этапы, экспериментирование – трудное искусство, но опыт ряда стран, в особенности Китая, показал, сколь важно им овладеть.
§ 3.3. Государственный стандарт на проектирование реформ
Государственный стандарт на проектирование реформ должен регламентировать структуру подобных проектов и процедуры их формирования и оценки.
Некоторые необходимые элементы проекта – ясная формулировка целей, анализ аналогичных реформ в других странах, разбиение реформы на этапы – уже были указаны выше. Остановимся еще на нескольких моментах.
При рассмотрении проектов реформ сопоставление издержек и ожидаемых выгод чрезвычайно важно. Нужно ли было в 2000 г. увеличивать пошлины на ввоз иномарок? Очевидно, что в краткосрочной перспективе эта мера нанесла ущерб потребителям. А действительно ли выиграли производители? Были ли основания полагать, что они сумеют расширить производство настолько, чтобы компенсировать обществу потери от увеличения тарифов? И что получилось на самом деле? Государственный стандарт должен обязать проектировщиков реформ и законодателей ответить на эти вопросы. Абсолютно необходим анализ результатов осуществленных институциональных изменений. Критерии и процедуры оценки должны содержаться уже в исходном проекте.
Обществу было бы немаловажно знать, например, что до недавнего времени приватизированные предприятия в среднем не обнаруживали преимуществ в эффективности по сравнению с государственными. Таков результат ряда исследований, проведенных как российскими, так и западными экономистами. Зная это, законодатели могли бы принимать более квалифицированные решения о реформировании естественных монополий.
Специальное внимание следует уделить социально-политическим последствиям институциональных изменений и анализу перераспределительных эффектов реформы. Любая реформа создает временные или перманентные возможности для извлечения прибыли теми, кто оказался в нужное время в нужном месте. Проект должен предусматривать изъятие государством чрезмерной «переходной ренты» и компенсацию потерь слоям населения, которым реформа в противном случае могла бы нанести ущерб.
Еще один необходимый элемент проектирования любой реформы – анализ ее совместимости с действующими институтами, законодательными и культурными нормами. Следует помнить, что очень многие вновь созданные институты функционируют совсем не так, как это предполагал законодатель. Типичный пример – закон о банкротстве, вполне соответствовавший западным образцам, но в России долгое время использовавшийся главным образом для «раздевания» и захвата эффективных предприятий.
Выводы
Чрезвычайно важно, чтобы каждая реформа была авторской. В проекте должны быть указаны инициаторы и разработчики проекта, авторы существенных поправок. Анонимность законодательных проектов дестимулирует проектировщиков и создает условия для порочной практики, когда текст принимаемых законов произвольно корректируется в процессе многочисленных ведомственных согласований и поступает в парламент, фактически минуя профессиональную экспертизу.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Предполагалось, что переход России от коммунизма к капитализму после 1991 года принесет стране беспрецедентное процветание. Этого не случилось. К моменту падения рубля в августе 1998 года объем выпускаемой продукции сократился почти вдвое, а бедность возросла с 2% населения до более чем 40%.
В дальнейшем экономические показатели России были впечатляющими, однако ее валовой внутренний продукт (ВВП) по-прежнему почти на 30% ниже того, что был в 1990 году. При темпах роста около 4% в год российской экономике потребуется еще десяток лет, чтобы выйти на тот уровень, который был в момент развала коммунизма.
Длящийся два десятилетия переходный период, в течение которого значительно увеличиваются бедность и социальное неравенство, когда немногие богатеют, а все остальные нищают, нельзя назвать победой капитализма или демократии. Более того, прогнозы на более долгосрочную перспективу далеки от розовых: при уровне инвестиций всего 10% от уровня 1990 года, даже если эти инвестиции и будут лучше распределяться по отраслям, как можно обеспечить устойчивый рост экономики?
Однако действительное объяснение заключается в другом - и оно гораздо проще. До 1998 года цена рубля была завышенной, в силу чего внутренние производители были лишены возможности конкурировать с зарубежными. МВФ не хотел, чтобы Россия девальвировала свой рубль, и давал миллиарды долларов, чтобы поддержать обменный курс рубля. МВФ и министерство финансов США опасались, что любые изменения обменного курса приведут к новому витку инфляции, потому как у России практически не было резервных производственных мощностей.
Эти результаты были вполне предсказуемыми: попытки финансового вливания в 1998 году ни к чему не привели, а вот девальвация рубля дала результат. Оказалось, что в России существуют огромные излишки производственных мощностей, и вскоре началось замещение импорта, хотя финансовые волнения еще не успели улечься. Через год после девальвации показатели импорта упали почти на 50%, поскольку потребителей вынудили покупать продукты питания и товары российского производства.
Избранный в декабре 1999 года реформистски настроенный парламент в тандеме с реформистской администрацией президента Владимира Путина сократил размеры налогов, пересмотрел правовую систему, принял законы о частной собственности на землю и новые банковские правила. Все это - позитивные реформы, но они не объясняют взрывного характера посткризисного роста, который начался еще прежде, чем была принята, не говоря уже о том, чтобы осуществить, хоть одна из них.
В конечном итоге, следует озаботиться не просто темпами экономического роста, но типом общества, которое сейчас создается в России. У так называемых российских "реформаторов" огромная концентрация собственности в России, которая возникла в 1990-х годах, не вызывала озабоченности, пока обеспечивался дальнейший прирост экономики.
Но имеется и другой взгляд на рыночную экономику, базирующийся на большем равноправии, которое использует силу рынков для того, чтобы обеспечить процветание не немногим гражданам, но всему обществу. То, что Россия в переходный период не сумела этого достичь, не должно вызывать удивления. Эта цель реформаторами и не ставилась. Величайший парадокс в том, что их взгляды на экономику были настолько неестественными, настолько идеологически искаженными, что они не сумели решить даже более узкую задачу увеличения темпов экономического роста. Вместо этого они добились чистейшего экономического спада. Никакое переписывание истории этого не изменит.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Кондратьев Н.Д. План и предвидение. Критические заметки о плане развития народного хозяйства// Кондратьев Н.Д. Проблемы экономической динамики. М., 2001.
2. Мюрелл П. Эволюция экономической теории и экономических реформ в странах с централизованным плановым хозяйством // Становление рыночной экономики в странах Восточной Европы. М., 2003.
3. Пиппер К. Открытое общество и его враги. Журнал "ЭКОВЕСТ", 2004, вып. 3, №2,
4. Полтеронич В.М. Кризис экономической теории // Труды научного семинара "Неизвестная экономика". М., 2003. Вып. 2.
5. Стиглиц Дж. Кто потерял Россию? Журнал "ЭКОВЕСТ", 2004, вып. 4, №1
6. Штайльманн К. Природа экономического
кризиса в России и сценарий выхода из него. Журнал "ЭКОВЕСТ", 2004,
вып. 4, №1,
[1] Пиппер К. Открытое общество и его враги. Журнал "ЭКОВЕСТ", 2004, вып. 3, №2, С. 24
[2] Пиппер К. Открытое общество и его враги. Журнал "ЭКОВЕСТ", 2004, вып. 3, №2, С. 31
[3] Пиппер К. Открытое общество и его враги. Журнал "ЭКОВЕСТ", 2004, вып. 3, №2, С. 36
[4] Полтеронич В.М. Кризис экономической теории // Труды научного семинара "Неизвестная экономика". М., 2003. Вып. 2. С. 64
[5] Стиглиц Дж. Кто потерял Россию? Журнал "ЭКОВЕСТ", 2004, вып. 4, №1 С. 85
[6] Штайльманн К. Природа экономического кризиса в России и сценарий
выхода из него. Журнал "ЭКОВЕСТ", 2004, вып. 4, №1, С. 21
[7] Штайльманн К. Природа экономического кризиса в России и сценарий
выхода из него. Журнал "ЭКОВЕСТ", 2004, вып. 4, №1, С. 29
[8] Полтеронич В.М. Кризис экономической теории // Труды научного семинара "Неизвестная экономика". М., 2003. Вып. 2. С. 39
[9] Полтеронич В.М. Кризис экономической теории // Труды научного семинара "Неизвестная экономика". М., 2003. Вып. 2. С. 48
[10] Штайльманн К. Природа экономического кризиса в России и сценарий
выхода из него. Журнал "ЭКОВЕСТ", 2004, вып. 4, №1, С. 52
[11] Штайльманн К. Природа экономического кризиса в России и сценарий
выхода из него. Журнал "ЭКОВЕСТ", 2004, вып. 4, №1, С. 61
[12] Пиппер К. Открытое общество и его враги. Журнал "ЭКОВЕСТ", 2004, вып. 3, №2, С. 42
[13] Мюрелл П. Эволюция экономической теории и экономических реформ в странах с централизованным плановым хозяйством // Становление рыночной экономики в странах Восточной Европы. М., 2003. С. 28
[14] Полтеронич В.М. Кризис экономической теории // Труды научного семинара "Неизвестная экономика". М., 2003. Вып. 2. С. 37
[15] Полтеронич В.М. Кризис экономической теории // Труды научного семинара "Неизвестная экономика". М., 2003. Вып. 2. СМ. 54
