Но вернемся к проекту земельного кодекса. Вторгаясь в вопросы
природоохранного законодательства, он запрещает выкуп загрязненных
участков, что блокирует привлечение частных инвестиций для очистки
загрязнений. Устанавливается приоритет данного закона над всеми прочими
законами, которые приняты или будут приняты в будущем. Кодекс вводит право
субъектов Российской Федерации самостоятельно определять формы прав на
землю на своих территориях, устанавливать порядок налогообложения
недвижимости, возможность субъектам Федерации и органам местного
самоуправления устанавливать произвольные запреты на передачу участков в
частную собственность. Российская Федерация лишается права устанавливать
правовые основы единого земельного рынка. Кодекс также устанавливает запрет
частной собственности на землю для иностранцев. Существующие законы
постепенно приводят к необратимому ухудшению инвестиционного климата в
России и вызывает отток из страны капитала и квалифицированных работников.
В целом ряде развитых стран, таких как например Англия, Германия,
Голландия и других, земельных кодексов вообще не существует. Их заменяет
свод различных законов. И хотя в России уже принята первая часть
гражданского кодекса, где имеется специальная глава, посвещенная вопросам
земли, в стадии подготовки находятся Законы[10] «О землях городов и других
поселений», «Об ипотеке», «О регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним», «Об оценочной деятельности», и др., работа над Земельным
кодексом продолжается. И от того, каким он будет, зависит наше общее
благосостояние.
Из всего вышеперечисленного видно, что в России еще не сложился цивилизованный рынок земли. Так что же для этого требуется? Об этом я и попытаюсь рассказать в следующей главе.
Анализ проблем земельного рынка в России и возможные методы их решения.
- Быть ли собственности на землю?
Сторонники частной собственности на землю потерпели поражение в
Государственной думе от ее прокоммунистического большинства, ставшего
преградой созданию свободного рынка земли. Одобренный думой вариант
Земельного кодекса обрекает частный аграрный сектор на малоземелье и,
соответственно, неконкурентоспособность. Не лучше относится к фермерам и
исполнительная власть, напрочь позабывшая об обещанной поддержке. Радующим
ответом им стали новаторства ряда субъектов Федерации, законодательные
собрания которых принимают собственные законы о земле, разрешающие и
регулирующие ее куплю-продажу. Однако хаотичное одобрение подобного рода
документов в республиках, краях и областях может привести к тому, что
существующие в разных регионах нормы окажутся столь различными, что мы в
результате не получим единого всероссийского рынка земли. Он будет жестко
разделен различиями в территориальных законодательствах. Пока в области
земельного рынка идут непрекращающиеся споры, России необходим хоть какой-
нибудь временный Земельный кодекс. Причина такой необходимости ясна.
Поскольку Государственная дума вряд ли примет в обозримом будущем кодекс,
разрешающий торговлю землей, то образовавшийся правовой вакуум в данной
сфере открывает широкий простор не только для инициативы регионов, но и для
произвола местных властей. Бесспорно, в различных регионах земля имеет
неодинаковую ценность, и диапазон ее стоимости может быть очень и очень
большим. Это значит, что ценовые особенности в регулировании аграрных
отношений вполне допустимы и даже необходимы. Но все же сначала должны быть
заложены общефедеральные основы, и только с их учетом должны приниматься
законы на местном уровне.
- Аграрный сектор
Возьмем к примеру сельское хозяйство. Некоторые политики и
экономисты суть реформы в нем сводят исключительно к частной собственности
на землю. Но неограниченный оборот земли не означает автоматического
появления эффективного собственника. Быть собственником земли важно. Но не
менее важно распоряжаться результатами своего труда и знать, что они будут
обществом востребованы. Очевидно, что в отношении оборота
сельскохозяйственных земель необходимо предусмотреть определенные
ограничения: изменение их целевого использования, концентрацию земельных
долей в руках одного собственника и наличие профессионального опыта у
земледельцев. В отсутствие Земельного кодекса регионы вынуждены искать
свои подходы. Например в Белгородской области использование земель
проводится на праве собственности или на основании договоров аренды
земельных паев с выплатой пользователем арендной платы в виде
фиксированной доли от произведенной продукции[11]. Если собственника
результаты хозяйствования на его земле не удовлетворили, он может сдать ее
в аренду другому хозяйству, что обеспечит переход земли не от бедного к
богатому, а от плохого работающего к эффективному пользователю. При
рассмотрении вопроса купли-продажи земли необходима чисто практическая
оценка - что даст тот или иной подход для улучшения финансирования
аграрного сектора и формирования эффективного собственника.
Базовыми условиями привлечения капитала в любую сферу экономики, в том
числе и сельское хозяйство, являются доход на вложенный капитал и гарантии
возвратности средств. Однако доходность сельскохозяйственной деятельности
определяется ее технологическим уровнем, который сегодня крайне низок.
Поэтому простое декларирование тезиса купли-продажи земли, хотя и создает
предпосылки для привлечения капитала в аграрную сферу, но не решает
указанные проблемы. Для того чтобы в сельское хозяйство пришел инвестор и
сформировался эффективный собственник, государство должно
продемонстрировать реальную заинтересованность в развитии аграрно-
промышленного комплекса, в частности, через государственную поддержку
кредитования под залог земли и использованием закладных на землю.
Принципами использования закладных в российских условиях, по моему мнению,
являются гарантии государства, обязательность их приема при расчетах всеми
организациями и предприятиями по номинальной стоимости, для приобретения
современной (отечественной и импортной) техники и реализации прогрессивных
высокоэффективных технологий. Каждый инвестор, готовый и способный работать
на земле, должен получить от государства закладные на соответствующие
площади сельскохозяйственных земель, на которых он планирует работать. А
рассчитавшись по ним поставками продукции в течение, например, 5 лет, он
может стать собственником земли, уже доказав свою дееспособность. Такой
подход позволит обеспечить государственное регулирование земельных ресурсов
и формирование инфраструктуры земельного рынка, создание условий для
привлечения реальных инвестиций в сельское хозяйство, и, в конечном итоге,
появление собственника, способного эффективно работать на земле.
Существуют очень много способов и предложений по созданию цивилизованного
рынка земли в России. Ниже мы попытаемся рассмотреть некоторые из них, на
мой взгляд, наиболее перспективные.
- Регулирование аграрного сектора
Деятельность Государственной Думы по вопросам земельной и аграрной
политики может быть условно разделена на три направления - регулирование
земельных отношений (Земельный кодекс, Закон "О плате за землю", частично -
Гражданский кодекс и другие проекты);[12] развитие нормативной базы для
различных организационно-правовых форм в аграрном секторе (Закон "О
сельскохозяйственной кооперации", поправки к Закону "О фермерском
хозяйстве", Закон "О коллективном предприятии и личном подсобном
хозяйстве", "О государственном сельскохозяйственном предприятии" и
некоторые другие) и формирование системы государственного регулирования АПК
(прежде всего, Закон "О федеральном бюджете", Законы "О государственных
закупках сельскохозяйственной продукции" и "О государственном регулировании
АПК"). [13]
Характеризуя принятый Думой закон "О внесении изменений и дополнений в
Закон РСФСР "О плате за землю", можно заметить, что последний не изменяет
сути действующего законодательства по земельному налогу в стране. Помимо
редакционных поправок закон решает лишь одну проблему - индексирует
налоговые ставки вслед за инфляцией.
Принятый в 1991 г. закон исходил из отсутствия реального земельного рынка,
а значит, и реальной цены земельных участков. Поэтому в основу
налогообложения был положен рентный принцип, а на основе налога исчислялась
нормативная цена земли. Такой подход может рассматриваться только как
неизбежная мера в условиях отсутствия земельного оборота. Во-первых, ренту
может изымать лишь собственник земли, каковым государство уже в большинстве
случаев не является. Во-вторых, нормальным было бы исчисление налога на
основе стоимости участка, а не наоборот. И наконец, в-третьих, земельный
налог как типичный имущественный почти повсеместно в мире служит для
аккумулирования средств в местном бюджете и не может иметь рентной природы.
Иными словами, размер ставок должен определяться не относительной ценностью
земель в том или ином регионе, а местными потребностями, в силу чего
налоговые ставки в регионе с более ценными землями могут оказаться ниже,
чем в регионе с менее ценными землями.
Вообще говоря, в стране уже начал складываться земельный рынок, и в
некоторых регионах существует даже мониторинг земельных цен. Это позволяет
говорить об ином подходе к формированию ставок земельного налога. К
сожалению, такой мониторинг остается вне рамок деятельности
правительственных структур. Возможны и другие "нерентные" подходы к
определению цены земли, например, путем оценки своих участков самими
землепользователями, а затем использование этих оценок для компенсационных
выплат в случае изъятия или при ипотечном кредитовании.
Однако, несмотря на вышесказанное, откладывать принятие данного закона было
недопустимо. Так как к ставке земельного налога привязана нормативная цена
земли, то ее отсутствие тормозит многие процессы в стране, в частности,
приватизацию земельных участков, оборот земельных паев внутри
реорганизованных сельхоз. предприятий, выход крестьян из сельхозпредприятий
для ведения фермерского хозяйства, компенсацию за изъятие земель и др.
Вопросы упорядочения земельных отношений имеют важное значение не только
для формирования рынка земли, но и для изменения организационной структуры
производства сельскохозяйственной продукции. В связи с этим принципиальное
значение может сыграть принятие Земельного кодекса Российской Федерации.
- Земельный кодекс.
Проект Земельного кодекса запрещает частную собственность на землю, в том числе на земли, где расположены предприятия. Иностранные граждане и юридические лица могут участвовать в земельных отношениях только на праве арендаторов земельных участков.
Этот законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении,
трижды рассматривался во втором чтении в ноябре-декабре 1995 г. и был
отклонен.[14] При несомненной важности продолжения работы над этим
документом подчеркнем, что принятие такого всеобъемлющего нормативного акта
имеет как положительные, так и отрицательные стороны. В частности, быстро
меняющиеся организационно-правовые условия в сельском хозяйстве могут
привести к тому, что он довольно скоро устареет морально и начнет тормозить
прогрессивные преобразования в этом секторе российской экономики.
В связи с развитием крестьянских (фермерских) хозяйств, а также
реорганизацией колхозов и совхозов в России остро встал вопрос о
сельскохозяйственных кооперативах. Однако действующее российское
законодательство не дает правовой основы для создания и функционирования
сельскохозяйственных кооперативов. Закон Российской Федерации "О
предприятиях и предпринимательской деятельности" не рассматривает
кооперативы как организационно-правовую форму предприятия, закон СССР "О
кооперации в СССР" существенно устарел в части сельскохозяйственной
кооперации и не может быть использован.[15] В результате возникают проблемы
с регистрацией создаваемых кооперативов. Следовательно, существует насущная
потребность в формировании нового российского законодательства, частичному
решению этой задачи и должен послужить принятый закон "О
сельскохозяйственной кооперации".
Кроме того, по данной теме следует упомянуть законопроект "О
государственном регулировании агропромышленного комплекса", который был
внесен в Государственную Думу Советом Федерации. Этот Закон был принят
27.10.95 г., одобрен Советом Федерации 15.11.95 г., отклонен Президентом РФ
1.12.95 г., после чего отклонен Государственной Думой.[16]
