Содержание межбюджетных отношений базируется на конституционном механизме распределения бюджетных прав между органами власти РФ, ее субъектов и органами местного самоуправления. Самой широкой компетенцией в области регулирования бюджетных правоотношений наделены органы государственной власти РФ, более ограниченным перечнем бюджетных прав обладают субъекты РФ и органы местного самоуправления.
На федеральном уроне устанавливается разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ. На федеральном уровне также устанавливаются государственные минимальные социальные стандарты и определяются нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг.
Без иерархии между отдельными составными частями в построении здания бюджетной системы страны, в котором есть несущая основа и узловые элементы, пронизывающие все его этажи, здание рухнет. Федеральные органы призваны обеспечить прочность этого здания, не превращать региональные и местные бюджеты в некие второстепенные элементы конструкции.
Позиция федеральных органов власти в вопросах построения бюджетной системы должна быть нацелена на обеспечение единства, использование эффективных методов функционирования, но не на подмену органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в части реализации ими своих полномочий.
В соответствии со ст.7 БК РФ все субъекты РФ между собой равноправны. Это равноправие распространяется и на бюджетные отношения.
В компетенции субъектов РФ находятся вопросы распределения доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами. Органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно определяют порядок направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности субъекта РФ, доходов от налогов и сборов и иных доходов бюджета субъекта РФ.
В компетенции органов государственной власти субъектов РФ находятся вопросы определения порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам. Они также определяют порядок и условия предоставления бюджетных кредитов.
Муниципальные образования используют свои финансовые и другие ресурсы для решения вопросов местного значения, в число которых входит все, что связано с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения. Пожалуй, это самое емкое по бюджетным затратам направление финансирования. При этом перечень вопросов, закрепленных за органами местного самоуправления, не носит закрытого характера. Действующая концепция межбюджетных отношений отражает политику децентрализации, перераспределения государственных полномочий с федерального уровня на уровень субъектов РФ, а также значительное усиление местных органов власти. В целом, идет поиск динамичного равновесия между центральными структурами власти и региональными.
Точкой отсчета на пути к реформированию межбюджетных отношений стало постановление Правительства РФ от 30.07.1998г. № 862 «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 – 2001 годах». Политика государства в сфере межбюджетных отношений нацелена на выравнивание доходной части нижестоящих бюджетов до минимально необходимого уровня, который, в свою очередь, устанавливается на базе минимального социального государственного норматива, представляющего собой расчетные показатели, применяемые на всех уровнях бюджетной системы.
Однако несмотря на принимаемые меры, пока не решается главная проблема межбюджетных отношений, связанная с включением такого мощного стимула их развития, как интерес участников межбюджетных отношений сохранять между собой тесные связи при одновременном использовании каждым из них потенциальных источников экономического развития своего региона. Отсутствует механизм обеспечения реальной самостоятельности бюджетов регионального и муниципального уровней.
Практика межбюджетных отношений свидетельствует о зависимости органов власти муниципальных образований в реализации бюджетных прав от государственных органов власти, а органов власти субъектов РФ -–от органов власти РФ. Механизм разграничения компетенции между тремя уровнями власти построен так, что нижестоящим уровням объем соответствующих полномочий передается по остаточному принципу. Им остаются те полномочия, которые не взяли на себя органы власти вышестоящего уровня. Однако материальные, в том числе и финансовые средства, передаются в квотированном режиме. В этом заложено основное противоречие действующей бюджетной системы страны.
Система перераспределения доходов для муниципалитетов и субъектов РФЫ напоминает систему «продразверстки», в результате которой сужается ручеек регулирующих средств из вышестоящего бюджета тому субъекту, у которого средств из вышестоящего бюджета тому субъекту, у которого несколько лучше экономическое положение. В такой ситуации выгоднее быть просителем, чем самому искать источники существования. Все это является следствием того, что отсутствует реальная финансовая база для самостоятельности бюджета каждого уровня.
На состояние межбюджетных отношений негативно влияла активно применявшаяся в недавнем прошлом практика подмены конституционно установленного механизма разграничения полномочий Федерации и субъектов РФ договорным регулированием их отношений. С 1995 по 1997 годы РФ было заключено договоров более чем с половиной субъектов РФ. Практика заключения индивидуального договора с субъектом РФ при отсутствии единого унифицированного правила создавала объективную возможность установления неодинаковых условий взаимоотношений отдельного субъекта с РФ, в том числе в бюджетных отношениях.
Важнейшим правовым актом, призванным создать правовую базу для построения федеративного государства и преодоления имеющихся в этой области негативных тенденций, является Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24.06.1999г. Закон содержит основные положения механизма разграничения полномочий и нацелен на установление порядка разграничения полномочий при принятии федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также при заключении договоров и соглашений между органами государственной власти РФ и субъектов РФ по проблемам разграничения и делегирования полномочий.
Решение проблем межбюджетных отношений связано с усилением контроля «сверху» за правомерностью и целесообразностью расходования как тех средств, которые поступают из вышестоящего бюджета, так и тех, которые закреплены за данным бюджетом. В то же время предпринимаются усилия по созданию адекватной финансовой базы для обеспечения действенной самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований, что призвано снять имеющееся противоречие между гарантированной Конституцией самостоятельностью субъектов РФ и муниципальных образований в осуществлении ряда полномочий и наличием вертикальных отношений в возможностях обеспечения финансовыми средствами для реализации тех же самых полномочий.
Основой межбюджетных отношений должно быть единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов РФ, и входящих в них муниципальных образований. Поскольку государственное устройство оказывает влияние на межбюджетные отношения, требуется разделение некоторых полномочий между двумя уровнями государства, подкрепленное финансовыми возможностями, достаточными для их реализации.
Реальная финансовая самостоятельность региональных и муниципальных бюджетов недостижима без решения проблемы ликвидации встречных межбюджетных потоков. Кроме того, решение проблемы обеспечения бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований невозможно без установления определенного соответствия закрепленных прав и обязанностей каждого уровня государства и муниципального образования с их бюджетами. Следует добиться максимального обеспечения расходов бюджетов за счет собственных доходных источников.
Решение данной проблемы может быть найдено только в реализации принципа, согласно которому распределение доходов между бюджетами различных уровней должно осуществляться в строгом соответствии с долей расходов, закрепленных за соответствующим субъектом, с учетом решения задач по выравниванию доходной части бюджетов соответствующих уровней. В результате органы власти регионального и местного уровня будут заинтересованы в том, чтобы включать все резервы по расширению доходных источников на местах.
Л И Т Е Р А Т У Р А :
1. Конституция РФ;
2. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24.06.1999г. № 119-ФЗ.
3. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998г. в ред. От 8.08.2001г.
4. ФЗ «О бюджетной классификации» от 15.08.1996г. в ред. От 8.08.2001г.
5. ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления» от 25.09.1997г. в ред. От 27.12.2000г.
6. Финансовое право: Учебное пособие для вузов/под ред. Проф. М.М. Рассолова – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001 – 444с.
