Управление социальным развитием территории на примере пермской области
УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИИ НА ПРИМЕРЕ ПЕРМСКОЙ ОБЛАСТИ
Выпускная дипломная работа Голдобина Игоря Владимировича
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РФ
УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Филиал в г. Перми
Кафедра теории и практики управления
Пермь 2000
Введение.
В 1992 году Россия стала переходить к рыночной экономике при одновременном переходе от федеративного по названию, и унитарного, по сути, к реально федеративному устройству государства.
В процессе реализации основных направлений социальной политики государство снимало часть ответственности за условия жизни граждан с федеральных органов власти и давало полномочия регионам для привлечения их к участию в решении социальных проблем населения. Вместе с тем не было реализовано создание условий и механизмов для более широкого привлечения населения к реальному процессу выработки политических решений, определения экономической стратегии.
В ходе радикальной реформы ответственность за провалы в социально-экономическом развитии страны была в значительной степени возложена на систему планирования, являющейся «сердцевиной» командно-административного управления. Вслед за принятым в эти годы тезисом о несовместимости плана и рынка, отказом от использования методов планового регулирования при построении рыночного хозяйства последовал практически полный демонтаж системы планирования. На муниципальном уровне он выразился, в частности, в ослаблении целенаправленной и постоянной работы по комплексному анализу складывающейся на территории социально-экономической ситуации; в сворачиваний работ по формированию плановых документов стратегического и программного характера, контроля за ходом их реализации и т.п. В результате были преобразованы или полностью сокращены плановые органы, разрушена информационная база расчетов прогнозно-аналитического характера, произошел отток квалифицированных кадров из сферы муниципального планирования.
Между тем опыт экономически развитых стран убедительно свидетельствует, что сочетание методов планового регулирования и рыночных механизмов не только возможно, но неизбежно на принципах соблюдения партнерских отношений органов муниципального управления с различными субъектами управления и хозяйствования, имеющими интересы на территории. Новые экономические условия заставили искать адекватные формы и методы территориального планирования, в частности – пытаться, по опыту зарубежных стран, применить принципы и технологии стратегического планирования, реализуемые на уровне предприятия, к социально–экономическим территориальным системам. "Стратегичность" планирования заключается в предвидении изменений внутренней и внешней среды планируемого объекта (региона), адаптации к ним процесса его развития. [1]
Задачей управления социальным развитием территории является формирование и поддержание механизма самоорганизации общества и его ячеек, запускаемого в действие людьми, работающего посредством людей и позволяющего получить конкретный результат для населения территории.
Для успешного осуществления управления необходима многоуровневая структура принятия решений, предполагающая такую систему взаимодействия, которая, с одной стороны, обеспечит муниципальным образованиям возможность самостоятельного принятия важных для них решений и установления ответственности за их исполнение, а с другой, — позволит центру определять единую стратегию управления, но с учетом специфики местных интересов.
Цели и задачи работы:
Основой и главным богатством территории являются люди. Главным ресурсом территории (в том числе и инвестиционным) – является социальная и деловая инициатива населения. Практика доказала, что рационально организованное местное самоуправление позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе, повышать доверие населения к власти.[2] Следовательно главной целью дипломной работы является обоснование тезиса что управление социальным развитием территории возможно только через координированное взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Задачами управления развитием территории является выяснение потребностей населения (в том числе товаропроизводителей и товаропотребителей), направление вектора активности населения в нужном направлении и создание условий для деятельности. Задачами работы являются изучение:
потребностей населения и методов целенаправленного формирования потребностей (пример формирование потребности в «здоровом образе жизни»),
критериев оценки эффективности развития территории и деятельности органов управления в частности,
эффективности контроля за исполнением властных решений.
ОБЪЕКТОМ ИССЛЕДОВАНИЯ являются социально-экономические отношения, складывающиеся между органами государственной власти, местного самоуправления и населением.
МЕТОД ИССЛЕДОВАНИЯ – экспертно-исследовательский.
СТРУКТУРНОЕ ПОСТРОЕНИЕ РАБОТЫ:
Анализ стартовых (базовых) условий социально-экономического развития муниципальных образований России и (на примере) Пермской области.
Подходы к планированию социально–экономического развития муниципальных образований и определение критериев оценки достигнутого результата. Рассмотрение вопросов стратегического планирования рассматривается по трем уровням, различающимся по целям и задачам управления:
уровень местного самоуправления (реализация стратегии),
уровень субъекта Федерации (правовое и экономическое обеспечение),
уровень Российской Федерации (правовое обеспечение и осуществление государственных функций (внешняя и внутренняя безопасность, образование, здравоохранение и пр.)).
Практика деятельности органов местного самоуправления Пермской области по управлению социальным развитием территории.
Практика деятельности Законодательного Собрания по обобщению опыта накопленного представительными органами местного самоуправления Пермской области, организации учебы депутатского корпуса, координировании нормотворческой деятельности, информационному обеспечению и др.
Выводы и рекомендации.
АНАЛИЗ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ:
Вопросы управления социальным развитием территории в настоящее время широко обсуждаются на различных научных конференциях, семинарах организованных органами власти, появляются публикации в средствах массовой информации.
В решении вопросов по данной проблематике заинтересованы органы власти от Президента Российской Федерации и до администрации муниципальных образований. Тема привлекает внимание научной общественности.
В данной работе использованы следующие источники:
Конституция Российской Федерации.
Федеральный закон от 28.08.95г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Закон Пермской области от 9.12.95г. №358-57 «О местном самоуправлении в Пермской области».
Послание Президента Российской Федерации на 1998 год “Общими силами – к подъему России”
Указ Президента Российской Федерации от 15.10.99г. №1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»
Аналитическая записка Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления "Подъем муниципалитетов как условие подъема России".
Материалы семинара «Основы территориального стратегического планирования на принципах широкого общественного участия», 28 июня - 1 июля 1999г. Санкт-Петербург.
Материалы съезда депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления Пермской области 25-26 апреля 2000г.
Публикации Международного журнала «Проблемы теории и практики управления».
Концепция комплексной целевой программы развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления в Пермской области. 2000г.
Концепция социальной политики в Пермской области.
Материалы межрайонных семинаров депутатов представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Пермской области 1997-1999г.
ГЛАВА 1. УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИИ КАК ВИД СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ.
ПОНЯТИЕ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ.
Социальное управление как вид человеческой деятельности возникает из необходимости организации совместной деятельности людей и порождается разделением труда (в основе которого лежит неравенство способностей) и социально историческими условиями конкретного общества. [3]
При этом социальное управление является деятельностью, охватывающей весь процесс общественной жизни – политическую, экономическую и духовную сферы.
Социальное управление включает два основных подкласса – управление индивидуальной деятельностью человека и управление коллективной деятельностью людей. Важнейшими видами социального управления являются административно-государственное (политическое), управление социально-культурной сферой и управление материальным производством.
Процесс социального управления можно разделить на две составные, взаимообусловленные и взаимосвязанные части: административную, областью которой является разработка и определение политики (как системы целей, задач и путей их реализации) и управленческую (оперативно-исполнительскую преимущественно направленную на технологическую организацию объекта управления).
Власть представляет собой центральное, организационное и регулятивно-контрольное начало всякой административной деятельности, возникая из отношений между людьми и социальными группами, обществом и его частями – субъектами наделенными сознанием и волей. Общие функции власти конкретизируются в различных видах управленческой деятельности, обеспечивающих реализацию поставленных целей и задач.
Социальное управление – это сознательное воздействие людей на общественную систему и ее отдельные звенья на основе познания объективных закономерностей и тенденций развития общества для обеспечения оптимального функционирования и регулировании системы при согласовании целей настоящего и будущего.[4]
Управление социальным развитием является подвидом социального управления.
1.2. АНАЛИЗ СТАРТОВЫХ (БАЗОВЫХ) УСЛОВИЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
Россия стоит перед очень нелегкими экономическими и социальными проблемами. За 90-е годы объем ВВП России сократился почти в 2 раза. По совокупному размеру ВВП мы уступаем США в 10 раз, Китаю - в 5 раз. Душевой размер ВВП составляет 3500 долларов. Это примерно в 5 раз ниже среднего показателя стран "большой семерки". Изменилась структура российской экономики. Ключевые позиции в национальном хозяйственном комплексе ныне занимают топливная промышленность, электроэнергетика, черная и цветная металлургия. Их доля в ВВП около 15 процентов, в общем объеме промышленной продукции - 50, в экспорте - более 70 процентов. Крайне низка производительность труда в реальном секторе. Если в сырьевых отраслях и энергетике она близка к среднемировым показателям, то в остальных гораздо ниже - 20-24 процента от аналогичных показателей, например, США. Технико-технологический уровень выпускаемой продукции в большой степенью определяется долей оборудования со сроком эксплуатации до 5 лет. Она сократилась у нас с 29 процентов в 1990 году до 4,5 процента в 1998 году. Более 70 процентов всех машин и оборудования эксплуатируется свыше 10 лет. Это более чем вдвое превышает показатели экономически развитых стран. Такое положение является результатом неуклонно снижающихся отечественных инвестиций, в первую очередь в реальный сектор. Общий объем накопленных прямых иностранных инвестиций в России составил немногим более 11,5 млрд. долларов. Этот же показатель в Китае составляет 43 млрд. долларов. Всего лишь 5 процентов российских предприятий занимаются инновационной деятельностью. Да и масштабы ее крайне невелики. Нехватка капиталовложений, недостаточное внимание к инновациям привели к резкому сокращению выпуска продукции, конкурентоспособной на мировых рынках по соотношению показателей цена-качество. Особенно сильно потеснили нас зарубежные конкуренты на рынках наукоемкой продукции гражданского характера. Доля российских изделий составляет здесь менее 1 процента. На протяжении всех лет реформ идет неуклонное снижение реальных денежных доходов населения. В настоящее время совокупные денежные доходы россиян, рассчитанные по методике ООН, составляют менее 10 процентов аналогичного показателя жителя США. Ухудшились и такие ключевые показатели, определяющие качество жизни нации, как состояние здоровья людей и средняя продолжительность жизни.
Нынешнее трудное хозяйственное и социальное положение страны – это во многом плата за наследие в виде экономики советского типа. Рыночные механизмы пришлось внедрять в систему, устроенную на совсем других основаниях, имеющую громоздкую и деформированную структуру. Стране пришлось расплачиваться за недостаточное внимание к таким ключевым для современной экономики отраслям, как информатика, электроника, связь. За недопущение конкуренции внутренних товаропроизводителей, отраслей, что сделало российскую экономику неконкурентоспособной на мировых рынках. За ограничение и даже подавление инициативы, предприимчивости как предприятий, так и их работников. [5]
1.3. ОСОБЕННОСТИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ В РЕГИОНАХ РОССИИ.
С точки зрения организации управления территорией регионы России обладают следующими общими особенностями
процесс рыночного реформирования экономики и создания конкурентной среды не завершен;
в подавляющем большинстве муниципальных образований структурообразующие предприятия находятся в состоянии производственного и финансового кризиса
формирование самих муниципальных образований происходит в границах сложившихся административно–территориальных единиц, созданных, в свое время, без учета экономических возможностей их самостоятельного существования;
процесс формирования муниципальной собственности, в том числе на землю как ресурс территориального развития, также далек от завершения;
не сложилась еще система взаимоотношений и четкого разделения полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, входящими в их состав, что увеличивает степень неопределенности, в которой приходится планировать свое будущее большинству административно-территориальных единиц;
деловая этика в сфере бизнеса еще не включает понятия "социальная ответственность", что затрудняет взаимопонимание власти и бизнеса и их взаимодействие в определении и реализации перспектив развития административно-территориальных образований различного ранга.
у большинства субъектов территориального управления нет осознанной потребности в стратегическом планировании своего развития, устойчивой мотивации к проведению соответствующих прогнозно-аналитических работ.
нет четко прописанного механизма реализации намеченных стратегий развития. [6]
отмечается неполнота и недостоверность исходных данных применяемых для прогнозирования ситуации органами государственной власти и местного самоуправления. Существующая практика сбора информации, особенно статистика, не отвечают задачам управления в условиях перехода к рынку. В частности, в статистике:
вообще не отражаются некоторые жизненно важные стороны обеспечения населения, являющиеся обычно объектом контроля органов власти в передовых странах с рыночной экономикой (например, нематериальные услуги населению, экологическая обстановка, оценки различных социальных сторон жизни населения и т.д.);
в статистической информации не согласованы между собой форматы и размерности показателей разных разделов, подразделов статистических форм отчетности; например, одни представлены в абсолютном виде с определенной размерностью, другие в процентах к прошлому (иногда базовому) периоду и т.д.;
не отражаются или вовсе не учитываются цели и задачи управления.
в результате по данным статистики практически невозможно отследить реакцию объекта управления социально-экономической сферы на управленческие воздействия или интерпретировать данные статистики в интересах управления.
1.4. ОСОБЕННОСТИ СТАРТОВЫХ (БАЗОВЫХ) УСЛОВИЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ В ПЕРМСКОЙ ОБЛАСТИ.
В Пермской области объективно сформировался различный производственный и социальный потенциал муниципальных образований, природно-ресурсная основа, подготовленность и компетентность органов власти и другие.
Состоянием производственной сферы определяется наполняемость бюджета территории и, вклад ее в пополнение областного консолидированного бюджета. Наряду с городами и районами – постоянными донорами (Пермь, Березники, Соликамск, Добрянка, Чайковский; Осинский, Чернушинский), имеются дотационные территории. В 1999 г. доля дотаций из областного бюджета составила 46,0% расходной части бюджета Соликамского района, 45,4% - Большесосновского, 44,2% - Чердынского, 44,3% - Карагайского, 43,3% - Суксунского. Важным аспектом данной проблемы является отсутствие стимулов у территорий–доноров к сохранению и закреплению своего статуса. При формировании консолидированного бюджета происходит ежегодное снижение процентных отчислений по регулируемым налогам в их бюджеты.
В то же время территории-доноры имеют собственные проблемы. Одна из основных – несбалансированная структура экономики, невысокая доля отраслей, деятельность которых направлена на удовлетворение потребностей человека в товарах и услугах. Наметилась тенденция "вымывания" целых отраслей из промышленности территорий–доноров (в Чайковском точного машиностроения, в Добрянке – деревообработки и т. д.).
Стихийное изменение производственной базы муниципальных образований способствует нарастанию территориальных диспропорций в уровне жизни населения и обеспеченности услугами социальной инфраструктуры. В 1998 г. разница в величине среднемесячной заработной платы между самой благополучной территорией (Березники) и самой бедной (Куединский район) составила 2,6 раза. По числу врачей, в расчете на 10000 жителей, Пермь превосходила Чердынский район в 7,7 раза.
"Расслоение" муниципальных образований по уровню благополучия провоцирует рост социальной напряженности, что находит свое выражение в росте преступности (за 1991 – 1999 гг. уровень преступности вырос в 2,2 раза), в распространении социальных патологий (наркомания, алкоголизм и пр.) и, в конечном счете, в психологическом дискомфорте. Отдельные муниципальные образования приобретают в глазах населения устойчивый негативный имидж, и жители их покидают. Причем решаются на этот шаг самые продуктивные (трудоспособные и квалифицированные) категории населения. В результате проигрывает и область в целом.
Негативные тенденции, охватившие аграрную сферу, не только угрожают продовольственной безопасности Пермской области, но и разрушают экономическую основу существования ряда муниципальных образований. В наибольшей степени в ходе реформ пострадали те отрасли сельского хозяйства, которые обеспечивали поставки продовольствия в областной и государственный фонд и были представлены крупными государственными и коллективными предприятиями. Например, сбор зерна в области за 1990-1998 гг. сократился в 2,3 раза. Из 34 преимущественно аграрных муниципальных образований области к 1999г. 100% убыточность сельхозпредприятий имели 15. К 1999 г. часть районов (Бардымский, Березовский, Еловский) практически потеряли производственную базу.
В то же время отрасли, традиционно опирающиеся на личные подсобные хозяйства населения, коллективные сады и огороды граждан демонстрируют подъем. В первую очередь это выращивание овощей и картофеля (рост производства за 1990-1998 гг. соответственно в 2 и 1,5 раза). Очевидно, что эти формы организации сельскохозяйственного производства оказались важным средством выживания населения в современных условиях.
Обострение территориальных межмуниципальных противоречий не только усугубляет ситуацию на неблагополучной территории, но и начинает угрожать стабильности всей области. Например, в 1991 г. среди муниципальных образований области наибольший годовой объем промышленной продукции в расчете на 1000 жителей был характерен для городов Чайковской и Краснокамск, а наименьший – для Кунгурского района. Соотношение этих показателей к 1999г. было 1:31, а отношение аналогичных показателей Соликамска (наибольшее значение в области) и Уинского района (наименьшее) достигло - 4229 раз. Экономическое благополучие доноров достигается путем эксплуатации природных ресурсов, развития экологически «грязных» и вредных производств, что неизбежно сопровождается социальным расслоением и маргинализацией части населения, распространением асоциальных явлений. [7]
Так за I полугодие 2000г. 47% новорожденных г.Краснокамска появились у матерей не состоящих в зарегистрированном браке[8] . Город приобрел “славу” столицы” наркомании и ВИЧ инфекции (СПИДа).
В г. Березники только одна из трех беременностей заканчивается родами. Каждый пятый ребенок появляется на свет с патологиями и нарушениями. 30% призывников не могут пойти в армию из-за употребления наркотиков.[9]
ГЛАВА 2. ОБЗОР ПРАКТИКИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ.
2.1. ОБЗОР ПРИНЦИПОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
В соответствии с Указом президента Российской Федерации главной задачей в реализации государственной политики по развитию местного самоуправления является переход от стадии становления муниципальных образований к активной поддержке социально-экономического развития территорий и реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Решение этих вопросов требует не только взвешенного научно-обоснованного программно-целевого подхода, но и согласованных усилий органов местного самоуправления и государственной власти по изысканию необходимых ресурсов.
Разработка прогнозно-аналитических материалов, характеризующих стратегическое развитие, муниципальных образований должна опираться на результаты анализа стартовых условий и исходных предпосылок их комплексного социально–экономического развития.
Отечественная практика стратегического территориального планирования свидетельствует о том, что этому важному этапу прогнозно-аналитических работ не уделяется должного внимания.
Условия имеющие принципиальное значение для существенного улучшения положения дел в рассматриваемой сфере.
1) Исследование существующих муниципальных образований свидетельствует, что решение проблем экономического районирования в условиях диктата центральных властных структур и ведомственного монополизма оказало деструктивное воздействие на целостность создаваемых административно–территориальных образований, внесло дисбаланс в структуру их экономики. Продекларированная в федеральных законах бюджетная самостоятельность муниципальных образований зачастую остается лишь лозунгом, что во многом обусловлено недооценкой важности проблемы территориальной организации местного самоуправления.
Между тем территориальная организация местного самоуправления является одним из ключевых факторов, определяющих стратегический выбор административно–территориальных образований, их финансовую самодостаточность. Территориальная рационализация единого экономического пространства страны немыслима без радикального изменения критериев организации административно–территориальных образований. Необходимо, в частности, уточнить систему принципов и критериев рационального районирования, обосновать алгоритмы, с помощью которых можно было бы решать проблемы эффективной территориальной организации муниципального управления, разработать соответствующее правовое обеспечение.
2) Формирование целостной, теоретически обоснованной концепции стратегического территориального планирования неизбежно выдвигает проблему оценки и анализа качества жизни населения. Действительно, не уточнив сущность этой категории, научные и методические основы измерения качества жизни населения, практически невозможно серьезно говорить о стратегическом социальном планировании, разработке системы государственных и муниципальных стандартов качества жизни для целей социального управления, рационализации отношений между бюджетами разных уровней, организации системы регионального социально–экономического мониторинга и т.п.
3) К проблеме оценки качества жизни населения административно-территориального образования тесно примыкает проблема анализа складывающейся экологической ситуации. Важность ее обусловлена тем обстоятельством, что экологический фактор сегодня имеет стратегическое значение. Например, медико–экологическая обстановка является ключевым фактором, определяющим одну из важнейших составляющих качества жизни населения – состояние его здоровья. Экологические требования выступают в качестве существенных ограничений при обосновании стратегических решений в сфере экономики, градостроительства. В связи с этим практика остро нуждается в разработке научно обоснованных стандартов качества окружающей среды.
4) Территориальные органы власти призваны, в частности, обеспечивать финансовую поддержку принимаемых ими решений. В связи с этим большое значение приобретает проблема ориентации на эффективное использование собственного социально–экономического потенциала. Решение ключевых для развития муниципального образования проблем (повышение инвестиционной привлекательности территории и проведение на этой основе активной территориальной структурно–инвестиционной политики, упорядочение межбюджетных отношений и т.п.) обуславливает необходимость разработки научных основ комплексной оценки величины и эффективности использования социально–экономического потенциала территории. Большинство исследователей обсуждает в основном только экономический аспект территориального потенциала.
На самом деле следует использовать понятие не экономического, а социально–экономического потенциала. Исследование составляющих собственно экономического потенциала территории неминуемо приводит к включению в рассмотрение социального аспекта, определяемого отношениями между людьми в процессе его создания, поддержания и использования. Социально–экономический потенциал административно-территориального образования характеризует возможности его стратегического развития при задействовании всего комплекса территориальных ресурсов, использовании особенностей существующей и перспективной структуры его хозяйства, имеющихся резервов повышения готовности (социально–психологической, нормативно–правовой, научно–методической, профессиональной и т.п.) населения, властных структур к разработке и реализации стратегии территориального развития на инновационной основе.
5) Среди первоочередных задач, связанных с научным обеспечением аналитических работ в сфере оценки территориального социально–экономического потенциала, следует указать на необходимость его рациональной структуризации. Ведь только установив основные структурные составляющие социально–экономического потенциала административно-территориального образования, можно обоснованно сформулировать систему соответствующих индикаторов. Сегодня имеются исследования, посвященные лишь отдельным составляющим территориального социально–экономического потенциала. Причем собрать из этой "мозаики" некую "комплексную картину" практически невозможно, ибо, во–первых, разные авторы опираются на различную теоретико-методологическую базу при исследовании "своих" составляющих комплексного потенциала; во–вторых, отдельные компоненты территориального потенциала имеют сложные причинно–следственные связи. Игнорирование последнего обстоятельства может привести к некорректным оценкам комплексного территориального социально–экономического потенциала, а, следовательно, и к ошибочным рекомендациям по его использованию.
6) Важнейшей составляющей территориального социально–экономического потенциала является муниципальная собственность. Здесь существует проблема формирования муниципальной собственности, которая в настоящих условиях во многом состоит в рациональном распределении собственности между Федеральным центром, субъектом РФ и местным самоуправлением, вопросы, связанные с разработкой методологических и методических основ оценки ее величины.
Главное, на что следует обратить внимание, это необходимость именно комплексного исследования территориального социально–экономического потенциала на единой теоретико-методологической основе.
7) При анализе территориального социально–экономического потенциала, наряду с определением величины, важное место занимает оценка эффективности его использования. Такие оценки необходимы, например, при генерации вариантов и обосновании стратегического выбора, формировании экономически обоснованной государственной политики поддержки территориально–административных образований разного ранга и т.п.
Принципиальный подход к определению критерия такой оценки.
В общем случае критерий может быть представлен в виде дроби, числитель которой представляет эффект от реализации социально–экономического потенциала территории, а знаменатель – затраты, потребовавшиеся для достижения этого эффекта. В свою очередь отмеченный эффект может быть представлен как сумма двух составляющих, одна из которых характеризует прирост качества жизни населения, другая – вклад муниципального образования в решение региональных и межрегиональных проблем. Что касается затрат, связанных с достижением эффекта от реализации территориального социально–экономического потенциала, то они могут быть определены по известным в практике методикам расчетов эффективности крупных инвестиционных проектов.
8) Оценка стартовых условий и предпосылок стратегического развития административно-территориального образования предполагает комплексную оценку сложившейся здесь экономической ситуации, выявление основных тенденций ее изменения. Так, например, требуют исследования методологические и методические проблемы анализа регионального товарного рынка; сложившейся структуры экономики региона с целью выявления разного рода несоответствий и деформаций, определения резервов ее модернизации с учетом необходимости существенного улучшения качества жизни населения; действующего в регионе хозяйственного климата и т.п. Безусловно, по отдельным направлениям аналитических работ сегодня имеются методологические и методические предложения, однако необходима комплексная оценка сложившейся на территории экономической ситуации, проводимая на единой основе.
9) Важный этап, рассматриваемых аналитических работ, связан с исследованием системы управления административно-территориальным образованием. Здесь требуется анализ всех составляющих действующей системы управления территорией с позиции выявления резервов ее совершенствования, соответствия требованиям, предъявляемым современным механизмом хозяйствования. Который подразумевает в качестве непременного этапа выявление и оценку внутренних закономерностей развития территории, а также влияние на нее внешних факторов, что, собственно, и придает стратегический характер разрабатываемым документам. Результаты отмеченных аналитических работ должны быть представлены в виде, позволяющем дать объективную интегральную оценку сложившейся на территории исходной стартовой социально–экономической ситуации, что также требует создания соответствующего научного обеспечения. [10]
2.2. ОРГАНИЗАЦИЯ РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ПЕРМСКОЙ ОБЛАСТИ
Опыт накопленный субъектами Федерации по управлению социальным развитием территории (Санкт-Петербург, Екатеринбург, Новосибирск которые приняли нормативно-правовые акты законодательно закрепляющие цели и задачи социально-экономического развития территории) показывает что все они определили стратегию развития на дальнюю перспективу 10-15 лет. Осуществлено среднесрочное (3-5 лет) и краткосрочное (на текущий год) планирование.
Задачей согласованной работы Законодательного Собрания, администрации области, органов местного самоуправления области является разработка плана мероприятий на ближайшие 5 лет. В перспективе разработка стратегии развития на 15 лет.
Для организации разработки стратегии необходимо распределить работу на уровне администрации области по компетенции структурных подразделений.
Необходимо побудить муниципальные образования к разработке стратегии развития подведомственных территорий. Каждой территории необходимо попытаться разработать перспективу развития муниципального образования на 5-летний период и попытаться использовать ее для своей организации управления.
Необходимо привлечь территориальные управления федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации Пермской области для разработки стратегии по своей компетенции для территорий области (правоохранительные органы, метеослужба, природоохранные органы и т.д.).
Необходимо реформировать деятельность органов статистики для полного информирования органов управлений всех уровней и совершенствования системы показателей и статистики.
Необходимо привлечь предприятия и организации области для разработки собственных долгосрочных стратегий.
И завершающий этап состоит в формировании консолидированной стратегии социально-экономического развития области, то есть должна быть создана система, которая заменит существовавшую ранее систему пятилетнего планирования на современную систему управления развитием территории в новых условиях хозяйствования. [11]
Задача Законодательного Собрания –закрепить конкретные цели и показатели, достижение которых позволит обеспечить социальную, экономическую и экологическую безопасность региона. Определить конкретный механизм реализации стратегии социально-экономического развития области.
Неблагоприятные прогнозируемые результаты, которые возможно вычленить в результате сценарных условий прогнозирования и которые желательно преодолеть, должны быть обозначены. Должны быть определены значения этих показателей (обязательно в цифровом выражении) которых надо достичь. То же можно сказать и о развитии выявленных благоприятных тенденций.
Например, развитие здравоохранения. Управление здравоохранения сможет показать, куда вкладывать деньги? Они смогут только определить затраты на медицинские профилактические мероприятия, влияющие на снижение заболеваемость населения области. Затраты на лекарства и содержание койкомест. Однако кроме этих, несомненно, нужных и важных показателей, существует такое явление, как желание населения поддерживать собственное здоровье. Человек сам выбирает, чем ему заняться в «свободное время» – физкультурой, художественной самодеятельностью и другими делами полезными и ему и обществу или посвятить свой досуг употреблению алкоголя или наркотиков и прочим сомнительным удовольствиям. Этот выбор не всегда определяется наличием или отсутствием конкретных материальных благ у конкретного индивида. Чаще всего определение происходит по наличию или отсутствию возможности развития как личного, так и общественного (развитие потенциала территории). Следовательно органы власти должны заниматься не только организацией процесса лечения болезней, но и организацией процесса управления демографическим развитием территории. А демография определяется не только количественным, но и качественным составом населения территории. То отношение, которое формирует государство через средства массовой информации, через немногочисленные «группы влияния» определяет, в том числе, и отношение населения к собственному здоровью. Например, в недавнее время постыдно было прослыть алкоголиком и наоборот почетно носить значок «Ворошиловского стрелка». В настоящее время отношение к наркомании со стороны общества и государства сводится к уголовному преследованию наркопотребителей. Защита «Прав человека» сводится к защите лиц с девиантным поведением от влияния общества, а не наоборот. Пример, лицо, зараженное ВИЧ-инфекцией (СПИДом) не обязано сообщать своим партнерам о возможности заражения и органы власти не вправе направить данное лицо на обследование.
Как вывод из этого примера можно отметить, что исследование частных вопросов возможно только в комплексе. Часто специалисты в данной отрасли не могут определить состав и последовательность мероприятий по достижению определенных, заранее поставленных целей.
При разработке стратегии не надо ориентироваться на период срока действия выборных органов власти (например 4 года). Стратегия должна плавно переходить от действий существующих властных структур к сменившим их структурам. Не должно быть системы ступенчатого развития. Чтобы этого не допустить, стратегические решения на уровне области и муниципальных образований необходимо формировать не реже, чем раз в 2-3 года их пересматривать с постоянным переносом действия вперед.
В настоящее время главным Управлением экономики области предусматривается создание на региональном уровне институтов обеспечивающих реформирование процесса воспроизводства природных, трудовых и интеллектуальных ресурсов. Так как на муниципальном уровне, особенно в сельских районах, возможности проведения самостоятельной экономической политики невелики, а федеральному центру невозможно организовать взаимодействие с каждым муниципальным образованием, поэтому система реформирования без регионального уровня либо недееспособна, либо немобильна. Эта особенность сделает необходимой разработку региональных стратегий развития, которая в свою очередь должна явиться результатом консолидации стратегий развития муниципальных образований регионов, разработанных на единой методологической основе. Стратегия социально-экономического развития регионов, прошедшая всестороннее общественное обсуждение должна стать основой согласия общества.
2.3. РЕАЛИЗАЦИЯ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ПЕРМСКОЙ ОБЛАСТИ.
Стратегия должна реализовываться по трем основным направлениям:
повышение качества жизни населения в области,
повышение уровня экономической безопасности региона
осуществление в Пермской области последовательного перехода к устойчивому развитию, обеспечивающему сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной природной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребности настоящего и будущего поколений людей.
По первому стратегическому направлению нормативная база в настоящее время практически отсутствует. Имеются научные разработки, и мы пока ориентируемся на эти научные разработки. Ученые выдвинули 75 показателей качества жизни населения России и провели анализ этих показателей. Структура показателей качества жизни включает четыре раздела.
Первый раздел - это финансово-экономическое развитие области, в том числе национальное богатство, доходы населения, расходы населения, цены, инфляция.
Второй раздел - это медико-экологическое состояние в области, в том числе здоровье, медицина, питание населения, физкультура и спорт, экология, окружающая среда.
Третий раздел - это повышение материального благосостояния населения, в том числе труд и занятость, жилье и коммунальное хозяйство, транспорт и связь, торговля и бытовое обслуживание, научно-технический прогресс и производство.
Четвертый раздел - развитие духовного уровня населения, в том числе образование, культура, социальное обеспечение, личная безопасность и преступность, политика и общественная деятельность.
Важным этапом совершенствования межбюджетных отношений в области явилось принятие областного Закона «О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности в Пермской области» и «Методики формирования бюджетов и бюджетного регулирования в Пермской области». Нормативный подход к формированию бюджета региона и муниципальных бюджетов основывается на следующих принципах. Выделение экономических показателей, характеризующих деятельность финансируемых из бюджета отраслей, применение по единой экономической группе территорий области нормативных бюджетных затрат, корректировка затрат, использованных равноценно на планируемый период, расчет минимальной обеспеченности расходов гарантированных органами государственной власти и местного самоуправления. На основании указанных принципов нормативных документов формировался бюджет области на 1999 и на 2000 гг.
Возможным подходом Пермской области к повышению качества жизни населения является дальнейшее совершенствование областных законов с учетом теоретических разработок. Одной из главных задач является определение экономических стандартов не минимального, а нормального качества жизни. Региональные приоритеты, определенные при формировании пакета мероприятий по повышению качества жизни населения области могут войти в состав областных и муниципальных программ социального развития.
Нормативной базой для второго стратегического направления является Указ Президента Российской Федерации о государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации и постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по преодолению кризиса в экономике Российской Федерации и стратегии экономической безопасности государства.
Мониторинг экономической безопасности в Пермской области ведется по 34 показателям, из которых одиннадцать входят в состав указанных показателей качества жизни. Таким образом, всего, если мы сложим, получается 98 показателей, по которым уже можно организовывать систему стратегического управления.
Структура показателей экономической безопасности включает 7 разделов.
Первый раздел - это способность экономики регионов к устойчивому росту.
Второй раздел - зависимость экономики области от импорта важнейших видов продукции и поставок из других регионов России.
Третий раздел - рационализация структуры внешней торговли.
Четвертый раздел - воспроизводство стратегических ресурсов.
Пятый раздел - финансовое состояние предприятий материального производства, устойчивость финансовой системы области.
Шестой раздел - уровень жизни, бедности населения и безработицы.
Седьмой раздел - уровень развития социальной структуры.
Для третьего стратегического направления устойчивости развития нормативной базой является Указ Президента Российской Федерации "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию".
Показателями успеха деятельности по устойчивому развитию Пермской области должны выступать характеристики качества жизни, то есть совокупность условий, обеспечивающих комплекс: здоровье человека, соответствие среды жизни социально-психологическим аспектам личности, его положение в обществе и т.п., уровень экономического развития и экологическое благополучие. В состав целевых параметров устойчивого развития и мониторинга необходимо включить характеристики состояния окружающей среды, экосистем и охраняемых природных территорий. В группы должны быть включены показатели качества атмосферы, водных территорий, находящихся и в измененном состоянии, учет состояния продуктивности и степени сохранности, количество биологических видов, находящихся под угрозой исчезновения.
Переход к устойчивому развитию - это процесс весьма длительный, так как требует решения беспрецедентных по масштабу социальных, экономических и экологических задач. По мере продвижения к устойчивому развитию само представление о нем будет уточняться, представления людей рационализироваться в соответствии с экологическими ограничениями, а средства удовлетворения этих потребностей совершенствоваться. Поэтому реализация принципа устойчивого развития должна рассматриваться поэтапно. Причем только для относительно ранних этапов могут быть разработаны соответствующие программные и прогнозные документы. Пермская региональная модель устойчивого развития должна строиться в соответствии с другими региональными моделями для обеспечения российского устойчивого развития.
С этой целью необходима организация некоммерческого межрегионального сотрудничества по решению проблем перехода к устойчивому развитию, активное участие государственных научных программ по проблемам устойчивого развития в разработке мер, способствующих нормализации антропогенного воздействия на биосферу, создание эффективных механизмов межрегионального экологического паритета при решении вопросов о транспортных переносах вредных веществ, стимулирование появления экологически ориентированных технологий за счет налоговых льгот и экономических механизмов, обеспечение экологических интересов страны на территории области.
В соответствии с этим необходимо предварительно решить по основным направлениям деятельности органов местного самоуправления, общественных структур в области охраны окружающей среды, в том числе сохранение биоразнообразия, защита атмосферного воздуха, предотвращение антропогенного изменения среды, охраны лесов и лесовосстановление, борьба с загрязнением и истощением земель, развитие экологических систем особо охраняемых природных территорий , решение проблем гидросреды, решение этнографических и демографическихз проблем.
Что касается механизма реализации этой стратегии. В качестве механизма предлагается разработать и выделить следующие направления: это социальная политика, инвестиционная политика, развитие инновационной деятельности, развитие малого предпринимательства, развитие банковской системы, развитие страховой деятельности, развитие фондового рынка, приватизация и национализация это там, где необходимо, а также реформирование предприятий, развитие рыночных отношений и антимонопольная политика, промышленная политика, аграрная политика, налоговая бюджетная политика, внешнеэкономическая политика, муниципальная политика, взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, создание единого информационного пространства, развитие нормативного правового пространства и др.
Применение указанных механизмов должно строиться на основе определения тенденций развития области, определения путей изменения сложившихся тенденций в целях достижения нормального качества жизни, достижения экономической безопасности, обеспечения устойчивого развития дел.
Для этого предлагается: определить состав показателей социально-экономического развития, взять ретроспективу этих показателей по прошедшим годам, взять значение этих показателей на 5 лет вперед и рассмотреть, какие сложились тенденции развития области, что произойдет, если все будет проходить на самотеке без применений стратегических решений?
Какие должны быть нормативные значения качества жизни по конкретным показателям должны подсказать специалисты данной отрасли, как в социальной жизни, так и в экономике. По расчетам управления экономики администрации Пермской области получается, для того, чтобы социальная сфера развивалась нормально, бюджет развития Пермской области должен составлять порядка 10% от консолидированного бюджета области. В настоящее время бюджет развития составляет порядка 2%.
В Пермской области принят Закон по промышленной политике, где сказано, что 1/3 бюджета развития должна направляться на развитие промышленности. Это означает, что, выполнение Закона «О промышленной политике» и Концепции развития промышленности Пермской области, предусматривает увеличение бюджета развития на 5% от величины консолидированного бюджета, и общая величина бюджета развития должна составить 15% от консолидированного бюджета области. Если органы власти не будут ставить стратегически такую цель, то к нормальному развитию социальной сферы область не придет.
Развитие инновационной деятельности в Пермской области практически остановлено. Затраты на науку, затраты на внедрение новых технологий, новых материалов сведены к минимуму. На сегодняшний день затраты на инновационную деятельность составляют порядка 0,04% от валового регионального продукта. В 1999 году валовой региональный продукты был 98 млрд. 765 млн.700 тыс. руб., затраты на инновационную деятельность должны были составить 1-2 млрд. По области затрачено чуть больше 1 млн. рублей. Затраты на инновационную деятельность должны составлять 1,5-2% от валового регионального продукта.
ГЛАВА 3. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПЕРМСКОЙ ОБЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ПО УПРАВЛЕНИЮ СОЦИАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИИ
3.1. ПРАКТИКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
Местное самоуправление в Российской Федерации составляет одну из основ конституционного строя. Его особое положение в системе общественных властно-политических отношений определяется тем, что самоуправление наиболее приближено к населению, им формируется, ему непосредственно подконтрольно и решает вопросы удовлетворения его основных, жизненных потребностей.
Представительными органами местного самоуправления приняты ряд программ по развитию территории и проводится контроль хода исполнения (обеспечение ресурсами и достижение результатов обозначенных в программе).
Таблица 1. Программы по развитию территории, принятые представительными органами МСУ с 1996 по 2000г.[12]
|
территория |
