Наличие в России крупных месторождений полезных ископаемых, с одной стороны, «спровоцировало» здесь кризисные явления в экономике, «посадив страну на иглу нефтедолларов» и сформировав здесь уродливую отраслевую структуру экономики, с другой – позволило все-таки выстоять в исключительно сложных кризисных условиях.
Новые российские сырьевые компании, ориентируясь на мировую конъюнктуру цен, сумели существенно нарастить производство и стать реальными инвесторами, что было уже недостижимо в условиях плановой централизованной экономики. В то же время этот рост сопровождался формированием беспрецедентных финансовых потоков и личного состояния новых российских олигархов, проходящих вне государственной казны, в результате чего российский бюджет в огромной мере стал зависеть от успехов развития сырьевого сектора экономики.
После прихода к власти В.В. Путина произошли серьезные изменения в восстановлении функций государственного регулирования экономики при декларируемом соблюдении интересов и прав частного бизнеса. Эти реформы не могли не затронуть важнейший сегмент Российской Федерации и ее экономики – сырьевой сектор и сырьевые регионы, и имеющиеся здесь изменения были весьма существенны. Эти изменения коснулись как процедур контроля за добычей природных ресурсов, так и четко обозначенных стремлений федерального Центра к централизации сверхприбылей («ренты»), возникающих в нефтегазовом секторе.
До сих пор в соответствие с Конституцией Российской Федерации[2] и с федеральным законодательством в контроле за недрами действовало правило «двойного ключа», когда при выдаче лицензий на разработку полезных ископаемых решение должно быть одобрено как Министерством природных ресурсов Российской Федерации, так и руководством соответствующего субъекта Федерации. Рекомендации Комиссии Д. Козака и очередная редакция нового закона о недрах фактически ликвидируют эту практику и предполагается, что в ближайшее время весь контроль за лицензированием и налогообложением ценных полезных ископаемых целиком перейдет в руки федерального Центра. В ведении регионов останутся лишь природные ресурсы местного значения (песок, щебень и т.д.). Вместо совместного с федеральным Центром пользования и контроля за природными ресурсами, регионам делегируется лишь процедурное право «согласования» фактически принятых решений.
Тем самым регионы и их население фактически исключаются не только из участия в реальном процессе совместного владения государственным фондом недр, но также в формировании путей и направлений решения принципиальных проблем социально-экономического развития данных регионов».
Существует еще одна важная проблема в сфере управления недропользованием, связанная с изъятием сверхприбылей у крупных компаний, эксплуатирующих топливно-энергетические и другие природные ресурсы на основе тезиса «справедливого перераспределения природной ренты».
Крупные ресурсодобывающие компании действительно сосредоточили в своих руках колоссальные «сверхдоходы», которые систематически выводятся из налогообложения и уходят, как правило, за рубеж. Поэтому для решения важных народнохозяйственных задач, целесообразно часть этих сверхдоходов изъять в пользу государства.
Во-первых, наиболее важным представляется не вопрос, «изымать или не изымать доходы рентного характера», а то, каков будет механизм этого изъятия: или эти доходы напрямую будут поступать в федеральный бюджет и будут «растворены» в нем, создавая определенный «запас прочности» федеральному правительству, или эти доходы должны иметь строго целевой характер их использования с ориентацией, в том числе, на поддержку сырьевых, северных и восточных регионов страны.
Во-вторых, с одной стороны, действительно, учет рентной составляющей в цене на продукцию топливно-энергетических и других сырьевых отраслей нуждается в серьезном совершенствовании, с другой, целесообразно увеличить долю рентных доходов, остающихся на территории. Исходя из практики федеративных государств, рентный доход должен делиться между федеральным Центром, субъектами Федерации и компаниями - недропользователями, причем, как правило, почти в равной пропорции.
2.3 Процесс укрупнения регионов.
К позитивным итогам преобразований в федеративных отношениях, осуществляемых в последние годы, следует отнести начавшийся процесс совершенствования федеративной административно-территориальной структуры государства. В последнее время все чаще говорят о необходимости изменения административно-территориального деления России. При этом имеется в виду не просто изменение численности автономных республик и округов, краев и областей, а формирование новой структуры Российской Федерации. Чаще всего авторы подобных предложений используют три основных аргумента.
Во-первых – это сложность самой федеративной структуры России. Здесь существует несколько типов субъектов Федерации, имеются так называемые «сложносоставные субъекты», когда, например, в составе Красноярского края имеются два других субъекта Федерации (Эвенкийский и Таймырский автономные округа), статус субъектов Федерации имеют Москва и Санкт-Петербург и т.д. При этом российские регионы исключительно сильно отличаются по своим масштабам, по обеспеченности ресурсами, экономическому потенциалу.
Во-вторых, само количество субъектов Федерации чрезвычайно велико (89), в мире нет подобного аналога федеративного государства. Очевидно, что в условиях достаточно централизованной системы управления экономикой и социальной сферой в России, это сказывается на качестве государственного управления (естественно, не в лучшую сторону). Большое число субъектов Федерации усложняет вопрос государственного регулирования территориального развития, согласования интересов регионов, распределения федеральных ресурсов для поддержки депрессивных и отсталых территорий и т.д.
И, наконец, существует очень сложная проблема асимметричности российского федерализма, в том числе – политического и экономического «неравенства» ее субъектов.
Существует точка зрения, что при укрупнении субъектов РФ эти проблемы могут быть решены. Однако здесь не все так просто. Ведь вопрос не только в том, что субъекты Федерации неравнозначны с точки зрения своих масштабов, что их слишком много, что одни регионы построены по национальному признаку, а другие – нет. Суть проблемы в «практической экономике федерализма», связанной, в том числе и с остающимися проблемами в области межбюджетных и рентных отношений, прав на владение и использование природными ресурсами, использования «фактора пространства» как особой экономической ценности. По этим вопросам и возникают основные коллизии. Субъектам Федерации, таким как Красноярский край, Тюменская область, часто трудно договориться о разграничении полномочий по вопросам финансовых ресурсов для региональной политики, распределения налогов с другими субъектами, которые находятся на их территории, но являются практически автономными в принятии решений по вопросам финансово-экономической политики.
Объединение субъектов Федерации на основе договорных рамок, прописанных федеральным законом, предусматривающим формы и процедуры изменения границ субъектов Федерации и проведения соответствующих референдумов. Начало этому процессу уже положено в декабре 2003 г., когда произошло объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Значение этого факта трудно переоценить, поскольку он показал первый пример объединения, а не разъединения российских регионов. На очереди объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. Полагаем, что будет также инициировано объединение Хабаровского края и Еврейской автономной области, Камчатской области и Корякского автономного округа.
Подобное «естественное» укрупнение регионов формально может сгладить чрезмерную межрегиональную дифференциацию, поскольку депрессивные и отсталые автономные округа будут входить в состав более благополучных регионов. Однако при этом проблема переходит в другую плоскость, когда ответственность за поддержку таких территорий будет в основном перенесена с федерального уровня на уровень соответствующего субъекта Федерации (например – Пермской области). Поэтому на переходный период (не менее 5 лет) целесообразно сохранить систему целевой федеральной поддержки таких депрессивных ареалов внутри объединенных субъектов Федерации, иначе интеграционные процессы будут входить в противоречие с простой логикой экономической целесообразности. Федеральный Центр должен стимулировать такие объединительные процессы не просто политическими декларациями, но и специальными целевыми фондами, что может быть своеобразной «премией» за совершенствование федеративной структуры государства.
Конечно, очень сложной представляется ситуация с такими округами, как Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, которые являются существенно более «богатыми», чем остальная часть их «материнской территории» – Тюменской области. В настоящее время достигнут определенный баланс интересов этих трех субъектов, в том числе и в части межбюджетных отношений и нарушать этот баланс инициированием объединительного процесса было бы неразумным. Другое дело, если до этого произойдет инкорпорация Таймырского (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийского автономных округов в состав Красноярского края. Тогда остался бы единственный прецедент функционирования «матрешечных» субъектов Федерации в России (кроме субъектного статуса Москвы и Санкт-Петербурга, но это особый случай столичных городов) и для ликвидации такого прецедента было бы более обосновано объединение Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов и Тюменской области (или, наоборот, их выход из состава Тюменской области).
Наиболее значимыми проблемами бюджетной системы РФ являются:
- проблема несоответствия доходов региональных и местных бюджетов расходным обязательствам региональных и местных органов власти;
- проблема рентных отношений – проблема государственной поддержки регионов, богатых природными ресурсами, а также проблема исключения регионов и их населения из участия в процессе совместного владения государственным фондом недр;
- проблема укрупнения регионов, решение которой может сгладить чрезмерную межрегиональную дифференциацию.
3. Пути решения региональных проблем бюджетной системы РФ.
Для наведения элементарного порядка в финансовых взаимоотношениях центра и регионов Торгово-промышленная палата Российской Федерации считает необходимым:
1) Установить более четко круг расходов, финансируемых из федерального, республиканских и региональных, а также муниципальных бюджетов.
2) Определить единые для всех регионов доли перечислений в федеральный бюджет от налоговых поступлений.
