Технически, по М.Веберу, это самая совершенная форма организации государственной службы. Ее превосходство проявляется в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, безличном характере деятельности.
«Идеологической» основой веберовской модели были три постулата: 1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в его компетенцию; 2) это наилучшая из всех возможных форм организации; 3) важнейшее ее достоинство - эмансипация от субъективных человеческих влияний на принятие решений. Нет сомнения, что подход Вебера составил эпоху в административной науке и практике, стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе. И значение его до сих пор далеко не исчерпано.
Но жизнь все же оказалась сложнее идеальных схем М.Вебера. Уже начиная с К.Маркса, исследователи часто отмечают у бюрократии развитых государств такие черты, как своекорыстие, корпоративность, формализм, карьеризм, притязание на монопольную компетентность, отношение к гражданам как «винтикам» безличной машины. И как общественный результат - перерождение рациональной бюрократии, фактическое отчуждение рядовых граждан от власти и управления. Как заявил в свое время В.Остром, один из наиболее авторитетных политологов современности, практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа «полностью развитой бюрократии» способно создать такую бюрократическую машину, при которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных «дилетантов» при своих политических «хозяевах». Господство полностью развитой бюрократии превратит все формы конституционного правления в равнозначные фикции. Единственной политической реальностью останется бюрократия.
2.3. Проблемы формирования государственной службы демократического общества
В работе мы будем рассматривать понятия «бюрократия» и «государственные служащие» как синонимы для обозначения тех, кто занят на государственной службе. «Государственная служба – вид трудовой деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд».[7]
При использовании понятия «бюрократия», мы опираемся на веберовские представления о бюрократии. Идеальная бюрократия, по Веберу, рациональна, аполитична и высококвалифицирована . Этому способствует целый ряд факторов и специальных процедур. В их числе: рекрутирование на основе открытых конкурсов; внутреннее продвижение по иерархической лестнице с учётом определённых критериев; деполитизация карьеры и функциональных обязанностей (служение закону, а не партиям или идеологии); профессионализация деятельности (образование и ориентация на приобретение длительного опыта на государственной службе); конкурентно способное вознаграждение. Все эти процедуры и правила нацелены на то, чтобы бюрократия идентифицировала себя с государством, а не с конкретными идеологиями, политиками или лоббистскими группами.
2.4.Количественные характеристики численности государственных служащих РФ
Все должности государственной гражданской службы делятся по ветвям власти (законодательная, исполнительная, судебная), уровнями управления (федеральный, региональный, муниципальный), категориям: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты и группами должностей внутри категорий (от высших до младших).
Работники, занимающие должности специалистов, вместе с основной массой муниципальных служащих, работающих в органах местного самоуправления, составляют ядро российского чиновничества.
Ранее многочисленный вспомогательный персонал (секретари, водители, работники, обслуживающие здания и оборудование, и т.п.) не включался в систему должностей государственной службы. Теперь они входят в категорию обеспечивающих специалистов, существующих для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов.[8] Ранее они формально и статусно не являлись чиновниками, однако в статистике в настоящее время они объединяться с государственными служащими в одну группу, как занятые в органах государственной власти и управления. Это важно учитывать, сравнивая численность чиновников в разные периоды времени.
Мнение о том, что постсоветская бюрократия очень многочисленна и раздута сверх необходимости, разделяется не только широкой публикой, но и рядом журналистов и исследователей. Обычно используемый аргумент в пользу такого утверждения: приводятся ссылки на статистические данные, согласно которым, занятых в сфере управления, в наши дни в России больше, чем это было в годы существования Советского Союза. В середине 1980-х общая численность занятых в аппарате управления в СССР колебалась от 2 млн. до 2,4 млн. человек.[9] Однако нужно учитывать процедуры подсчёта соответствующих статистических показателей, изменения правил отнесения тех или иных лиц к категории работников сферы государственного управления, появление у органов государственного управления новых функций.
Во-первых, любые статистические сравнения предполагают, что используемые показатели сопоставимы. Определение точной численности работников сферы государственного управления в советское время – непростая задача, поскольку соответствующие функции были «размыты» между разными ведомствами и организациями. К тому же многие функции государственного управления выполнялись освобождёнными работниками партийного и профсоюзного аппаратов, которые могли формально не включаться в численность органов государственного управления.
Во-вторых, публикуемые данные о численности занятых в органах управления в России в 1990-е годы и в настоящее время также нуждаются в пояснении. Эти цифры могут включать не только собственно управленцев, большинство из которых занимают государственные или муниципальные должности, но и многочисленную армию работников, их обслуживающих. Понятно, что, согласно таким подсчётам, численность собственно тех, кто выполняет функции государственного управления, преувеличена.
В-третьих, внутри самой бюрократии произошли глубокие структурные изменения, затрагивающие функциональные основы её деятельности и способствующие увеличению её численности. Проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.
В-четвёртых, происходят децентрализация и расширение функций местных органов управления. Это объективно вызывает рост численности занятых в данной сфере на региональном и местном уровнях.
Наконец, в-пятых, создание и функционирование демократической политической системы предполагают значительную занятость в органах, её обеспечивающих.
Последние три обстоятельства объясняют наличие определённых объективных предпосылок к росту численности занятых в сфере государственного управления и местном самоуправлении при переходе к рыночной экономике и более демократическому устройству общества. Всё это, однако, не исключает и внутренне запрограммированную в любой бюрократии тенденцию к неуклонной экспансии вне связи её с объективным расширением полномочий и обязанностей.
Специальное статистическое обследование государственных и муниципальных органов было начато только в 1994г., поэтому мы не располагаем сопоставимыми данными за более ранний период. Но судя по косвенным данным, относящимся к органам управления и включающим одновременно органы милиции, полная численность занятых здесь сократилась в 1992 г. по сравнению с 1991 г. Это стало закономерным следствием распада СССР и быстрого демонтажа советских государственных институтов (министерств и ведомств). Однако уже в 1993 г. она вновь начала быстро расти в результате создания новых и расширяющихся действовавших министерств и федеральных служб.
В 1995 г. численность занятых в органах управления возросла примерно на 6% (самый значительный прирост за весь период наблюдения). В целом в 1994-2000 гг. численность занятых в органах исполнительной власти увеличилась на 15,1%, а общий прирост (по всем ветвям власти) составил 15,8%.
По регионам прирост занятости в сфере государственного управления распределялся неравномерно, а межрегиональная вариация увеличивалась. На начало 2000 г. плотность госслужащих в расчёте на 1000 человек постоянного населения варьировалась от 4 (в Ингушетии) до 58 (в Эвенкийском автономном округе) при средней по стране 8 человек[10].
Теперь сосредоточимся только на работниках органов исполнительной власти, то есть на тех, кого обычно и зовут «бюрократами». Почти 90% всех государственных и муниципальных служащих заняты именно в учреждениях исполнительной власти. За 6лет (1994-1999 гг.) их численность возросла с 894 тыс. до 1029,5 тыс. человек, то есть на 15% (см. табл.1). На начало 2001 года в расчёте на 1000 человек приходилось 7 человек, занятых в органах исполнительной власти всех уровней.
Таблица1
|
Численность работников, занятых в органах государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации (на начало года, тыс.человек) |
|||||||
|
годы |
всего в органах власти и управления |
Законода-тельной |
исполнительной, из них: |
судебной власти и прокурату-ры |
других государст-венных органах |
||
|
всего |
федераль-ной |
субъектов РФ и МСУ |
|||||
|
Всего работников |
|||||||
|
1994 |
1004,3 |
7,1 |
894,4 |
379,9 |
514,5 |
102,7 |
0,1 |
|
1995 |
1061,8 |
8,8 |
945,1 |
416,2 |
529,0 |
107,3 |
0,6 |
|
1996 |
1093,0 |
10,5 |
971,3 |
433,0 |
538,3 |
110,1 |
1,2 |
|
1997 |
1108,9 |
11,1 |
984,4 |
442,5 |
542,0 |
111,5 |
1,8 |
|
1998 |
1102,8 |
11,0 |
983,9 |
409,9 |
574,0 |
105,6 |
2,3 |
|
1999 |
1133,7 |
14,5 |
1006,5 |
412,8 |
593,7 |
110,1 |
2,6 |
|
2000 |
1163,3 |
15,5 |
1029,5 |
404,7 |
624,8 |
115,2 |
3,1 |
|
2001 |
1140,6 |
19,1 |
983,7 |
377,1 |
606,6 |
134,3 |
3,5 |
|
На федеральном уровне |
|||||||
|
1994 |
39,3 |
3,1 |
33,8 |
33,8 |
|
2,2 |
0,1 |
|
1995 |
39,8 |
3,5 |
33,8 |
33,8 |
|
2,2 |
0,2 |
|
1996 |
37,9 |
3,7 |
31,2 |
31,2 |
|
2,5 |
0,6 |
|
1997 |
37,5 |
3,9 |
30,4 |
30,4 |
|
2,5 |
0,7 |
|
1998 |
35,9 |
3,0 |
28,9 |
28,9 |
|
3,0 |
0,9 |
|
1999 |
38,7 |
3,9 |
30,9 |
30,9 |
|
3,0 |
1,0 |
|
2000 |
38,8 |
4,2 |
30,3 |
30,3 |
|
3,2 |
1,2 |
|
2001 |
37,2 |
3,8 |
28,8 |
28,8 |
|
3,3 |
1,3 |
|
На региональном уровне |
|||||||
|
1994 |
965,0 |
4,0 |
860,6 |
346,1 |
514,5 |
100,5 |
0,02 |
|
1995 |
1022,0 |
5,3 |
911,3 |
382,4 |
528,9 |
105,1 |
0,03 |
|
1996 |
1055,1 |
6,8 |
940,1 |
401,8 |
538,3 |
107,6 |
0,6 |
|
1997 |
1071,4 |
7,2 |
954,0 |
412,1 |
541,9 |
109,0 |
1,1 |
|
1998 |
1066,9 |
7,9 |
955,0 |
381,0 |
574,0 |
102,6 |
1,4 |
|
1999 |
1095,0 |
10,6 |
975,6 |
381,9 |
593,7 |
107,1 |
1,6 |
|
2000 |
1124,5 |
11,3 |
999,2 |
374,4 |
624,8 |
112,0 |
1,9 |
|
2001 |
1103,4 |
15,3 |
954,9 |
348,3 |
606,6 |
131,0 |
2,2 |
