Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников и в дореволюционной России.
Так, В.Н. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех слоев населения уезда, связанных общими земскими интересами.
Государственная теория местного самоуправления получила свое развитие в работах таких видных российских ученых, как В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский. Например, Н.И. Лазаревский в своей работе «Лекции по русскому государственному праву» высказывал мнение, согласно которому органы местного самоуправления имеют ту же природу, что и правительственные органы, и поэтому являются элементом структуры государственной власти, стоящим в одном ряду с монархом, правительством и парламентом.
На тех же позициях стоял и В.П. Безобразов, трактовавший бюрократические (государственные) и самоуправленческие учреждения как “двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти”. Основные теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах ученых XIX в., лежат в основе современных взглядов на местное самоуправление.
Следует отметить, что системы этих взглядов остаются полярными. Одни ученые продолжают утверждать, что местное самоуправление является децентрализованным и организационно обособленным элементом государственного механизма, зависимым от центра и выступающим в качестве административной организации по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства.
Другие, наоборот, остаются приверженцами общественной доктрины местного самоуправления, важнейшими аргументами в пользу которой выступают собственная легитимность местных органов власти, ибо формируются они непосредственно населением либо при его участии, и их самостоятельность, поскольку они располагают собственными финансовыми (местные бюджеты и внебюджетные фонды), материальными (муниципальная собственность), человеческими (штат муниципальных служащих) ресурсами и юридическими полномочиями (возможность действовать в качестве юридического лица, заключать договоры и возбуждать иски).
Несмотря на сохраняющуюся полярность взглядов в отношении понимания сущности местного самоуправления, в последнее время в научной литературе широкое распространение получили дуалистические теории муниципального управления, представители которых пытаются найти компромисс между сторонниками двух крайних точек зрения на природу местных органов власти. Согласно теории дуализма местное самоуправление несет в себе оба начала: и государственное, и общественное, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственной административной машины на уровне ниже центрального, а с другой - легитимным выразителем идей местных сообществ.
На наш взгляд, именно дуалистическая муниципальная концепция сегодня наиболее близка к объяснению феномена местного самоуправления. В ее пользу говорит уже сама технология (механизм) формирования предметов ведения органов местного самоуправления. Как показывает практика, в основе данного механизма всегда лежит проявление встречной инициативы с двух сторон: со стороны населения, которое поручает органам местного самоуправления исполнение ряда функций, существенных для данного местного сообщества, и со стороны государства, поручающего местным органам власти решение ряда вопросов, представляющих интерес не только с точки зрения конкретного муниципального коллектива, но и государства в целом. Иными словами, в рассматриваемом нами случае государство не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но и возлагает на них исполнение ряда собственных функций, сопряженное, как правило, с постоянными контактами с населением.
При этом как элемент системы управления, отвечающий за дела государственные, переданные для исполнения на местный уровень, местное самоуправление испытывает объективную потребность в государственном финансировании части муниципальных расходов; в то же время его общественная природа делает обязательным участие муниципалитетов в хозяйственных отношениях, заставляет их самостоятельно формировать часть своей экономической базы.
Таким образом, двойственная природа местного самоуправления - его самая главная сущностная черта, являющаяся ключом к исследованию многих аспектов деятельности местных органов власти, в том числе и экономических процессов, протекающих в муниципальных образованиях.
Существенный отпечаток двойственная природа местных органов власти накладывает и на структуру муниципальных систем, также зависящих от характера взаимоотношений государства и местного самоуправления. При этом, чем выше степень влияния органов государственной власти на деятельность органов местного самоуправления, тем меньше остается самоуправленческих элементов в деятельности местных сообществ, и, следовательно, корректнее говорить уже не о местном самоуправлении, а о сочетании местного самоуправления с государственным управлением на местном уровне или о местном управлении.
В отечественной научной литературе понятие «государственное управление на местном уровне» нередко заменяется понятием «местное (муниципальное) управление». При таком подходе местное управление противопоставляется местному самоуправлению и определяется как управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы.
В отличие от местного управления, под местным самоуправлением в этом случае подразумевается деятельность самого населения местной территориальной единицы, т.е. территориального коллектива и его выборных органов по решению вопросов местного значения.
Не менее распространена в среде отечественных ученых и другая точка зрения на данную проблему. В соответствии с ней муниципальное управление ассоциируется, прежде всего, с деятельностью исполнительно-распорядительных органов самих муниципальных образований, т.е. фактически рассматривается в качестве составного элемента системы местного самоуправления.
В зарубежной литературе муниципальное управление представляется в основном более объемным понятием, включающим в себя как государственную администрацию на местах, так и непосредственно местные представительные и исполнительные органы, т.е. органы местного самоуправления.
Схожую с этим позицию занимают и некоторые российские исследователи. В частности, в работе московских авторов «Основы современного муниципального управления» отмечается, что категория «муниципальное управление» по своим масштабам шире местного самоуправления и включает в себя:
а) государственное управление на местном уровне, т.е. федеральные и региональные органы государственной власти, осуществляющие на местах ряд функций государственной политики в области финансов, налогообложения, землеустройства, занятости населения и др.;
б) местное самоуправление как форму народовластия;
в) муниципальный менеджмент как систему действий по налаживанию партнерских отношений между органами местного самоуправления, населением и частным капиталом в целях обеспечения поступательного социально-экономического развития муниципального образования.
На основании данного подхода можно утверждать, что в государственном устройстве любой страны присутствует тот или иной вид местного управления с определенной степенью самоуправления. Степень же самоуправления в деятельности местных органов власти во многом определяется ролью в местном управлении назначаемых сверху представителей центральных структур.
Различные страны в процессе формирования эффективного механизма осуществления власти на местах пытаются прийти к наиболее оптимальному сочетанию самоуправления с его известной автономией, самостоятельностью и государственного управления на местном уровне, позволяющего усилить государственные начала в местном управлении, обеспечить в деятельности органов местного самоуправления реализацию и защиту общенациональных интересов. Причем во многих странах (Франция, Германия, Швеция и др.) государственнические тенденции в организации власти на местах являются довольно сильными. Однако, несмотря на это, местное самоуправление даже в таких странах продолжает оставаться обязательным атрибутом системы территориального управления.
3. Факторы определяющие широкое применение местного самоуправления.
Широкому мировому признанию местного самоуправления способствует многосторонняя полезность его применения, проявляющаяся в следующих факторах:
- во-первых, в условиях местного самоуправления территориальное образование получает полную свободу в решении всех социальных, экономических, политических и других вопросов местного значения, исходя из интересов населения соответствующей территории и особенностей ее развития. При этом они наделяются полномочиями (совокупностью прав и обязанностей), затрагивающими практически все стороны жизни местных коллективов.
В числе основных из них: формирование и исполнение местного бюджета, планирование местного социально-экономического развития, ведение коммунального хозяйства, дорожное строительство, благоустройство территории, развитие транспорта. В перечне полномочий в социальной сфере - строительство муниципального жилья, школ, больниц, библиотек. Органы местного самоуправления несут также ответственность за охрану общественного порядка, экологическую безопасность, санитарное состояние на подведомственных им территориях. Столь обширный комплекс полномочий предоставляет муниципалитетам возможность повысить качество и оперативность удовлетворения всех наиболее важных потребностей местных коллективов;
- во-вторых, муниципальное образование становится полноправным субъектом хозяйственных отношений, приобретает реальное право самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, создавать муниципальные предприятия, определять порядок и условия проведения приватизации на местах, осуществлять внешнеэкономическую деятельность, участвовать в кредитных отношениях. Осуществление органами местного самоуправления самостоятельной хозяйственной деятельности способствует укреплению их экономической основы, от состояния которой напрямую зависят условия и уровень жизни населения территориального образования;
- в-третьих, в условиях местного самоуправления у муниципального сообщества расширяется бюджетная самостоятельность. Органы местного самоуправления получают право на формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Более четкими и защищенными законодательством становятся межбюджетные и налоговые отношения между вышестоящими и нижестоящими территориальными образованиями.
