Полпредом в Приволжский округ14, известный своей насыщенностью национальными республиками, был поставлен достаточно опытный политик и управленец С.В. Кириенко. Сложность криминальной ситуации в регионе, видимо, легла в основу назначения полпредом в Уральский федеральный округ генерал-полковника, заместителя (1994-2000 гг.) министра внутренних дел РФ П.М. Латышева. Проблемы приграничного характера в Сибирском округе, видимо, заставили остановиться на кандидатуре П.В. Драчевского, в прошлом работника МИД, министра по делам СНГ. В приграничный и достаточно отягощенный проблемами Дальневосточный федеральный округ был направлен бывший профессиональный военный, генерал-лейтенант в отставке К.Б. Пуликовский (в 1994-1996 гг. командующий группировкой российских войск в Чечне). Так что опыт и доверие Президента сыграли основную роль в определении Президентом РФ В.В. Путиным своих первых региональных представителей.
Прошедшие пять лет деятельности реформированного института полномочных представителей показывают сохранение тенденции опоры В.В. Путина на профессионально подготовленных и способных представлять его интересы в регионах полномочных представителей, профессиональные качества и опыт которых сочетаются с личным доверием Президента. Сохранили свои посты и соответствуют в целом прежним приоритетам Г.С. Полтавченко, С.В. Кириенко, П.М. Латышев и К.Б. Пуликовский. В русле прежних тенденций и назначение полпредом по Сибирскому округу вместо П.В. Драчевского бывшего кадрового военного А.В. Квашнина (до назначения - начальник Генерального штаба Вооруженных сил РФ и первый заместитель министра обороны РФ). В связи с обострением проблем организации государственного правления в Чеченской республике в условиях определенного свертывания военной фазы операции по наведению конституционного порядка В.Г. Казанцева сменил в сентябре 2004 г. Д.Н. Козак, юрист с большим опытом практической работы (в 1990-1999 гг. занимал ряд ответственных постов в Ленгорисполкоме и администрации Санкт-Петербурга, в 1999-2004 гг. - руководитель Аппарата Правительства РФ, министр РФ, первый заместитель руководителя Администрации Президента РФ). Несколько большим изменениям подверглась расстановка полпредов в Северо-Западном округе. Институт полномочных и специальных представителей Президента РФ в России еще до президентства В.В. Путина органично вошел в систему организации власти. Едва ли кто-либо будет оспаривать необходимость представления интересов главы государства в российском парламенте, где в палатах Федерального Собрания присутствует в качестве связующего звена полномочный представитель Президента РФ. Такой же институт представления интересов главы государства существует и на уровне Конституционного суда РФ. Известен и институт специальных представителей Президента РФ по проблемным вопросам государственной деятельности - по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике и по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта. Думается, что такая форма участия Президента РФ в реализации своих полномочий оправдана и рациональна, и поэтому ее выбор и перенос на региональный уровень вполне оправдан и рационален в условиях необходимости укрепления государственности как на федеральном, так и на уровне субъектов Федерации.
Распределение субъектов8 по территориям созданных федеральных кругов объяснить довольно трудно. Оно не соответствовало ни экономическому районированию, ни военным округам. Да и субъектное закрепление территорий не пропорционально. Так, если в Центральном федеральном округе 17 субъектов РФ - Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области, то в Уральском 6: Курганская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области и Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.
Правовой статус президентского представителя определяет "Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", которое было утверждено Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 и подвергалось незначительной корректировке указами 2000-2005 гг. Данный документ определяет положение полномочного представителя в нескольких плоскостях.
По своему положению в системе исполнительной ветви власти в РФ полномочный представитель как раз и представляет одну из семи точек опоры вертикали власти в регионах. Это обеспечивается тем, что он "непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему", а срок полномочий связан с решением президента, но не может превышать срока полномочий своего патрона. За руководителем Администрации Президента РФ закрепляется определение порядка "взаимодействия между полномочными представителями и их аппаратами и другими подразделениями Администрации". При этом представитель Президента, естественно, связан лишь федеральным законодательством и "в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента Российской Федерации".
И хотя полномочный представитель самостоятельно организует работу подчиненного ему аппарата - "имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и руководит их деятельностью", федеральный центр сохраняет за собой основные рычаги кадрового обеспечения деятельности президентского представительства в округе с достаточно высокой ролью в этом процессе руководителя Администрации Президента РФ. Так, "назначение на должность заместителей полномочного представителя, освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются Руководителем Администрации Президента Российской Федерации". При этом "заместители полномочного представителя являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента Российской Федерации". Таким образом осуществляется своеобразное "двойное" управление самим представительством и обеспечивается его реальная подконтрольность центру.
Основные направления деятельности полномочного представителя президента и его компетенция исходят из его положения в системе вертикали исполнительной власти во главе с Президентом РФ и создают своеобразный территориальный уровень верховной исполнительной власти с делегированием ему определенных, хотя и значительно ограниченных, с точки зрения принятия решений, функций представительства интересов федерального центра в отдельных регионах.
Говоря об основных задачах и компетенции полномочного представителя в федеральном округе, необходимо обратить особое внимание именно на его роль проводника политики и государственной деятельности главы государства на закрепленных за округом территориях. Это подчеркивается положением о том, что в числе первоочередных задач на представителя Президента возлагается "организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации". Далее идет "организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти" и активное использование одного из главных рычагов управления страной - "обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации". Эти функции позволяют в большей степени (но не исчерпывающей) отнести данный институт к системе президентского контроля5.
Но, пожалуй, главной задачей полномочного представителя является осуществление функций, которые вызывают наибольшее раздражение некоторых представителей местной элиты - это сбор и обобщение информации о реальном положении дел в регионе. Именно здесь становится неоценимым источником сведений, необходимых для принятия решений на общефедеральном уровне. Не случайно глава государства в достаточно скупых по объему, но емких по содержанию положениях прописывает такую задачу полномочного представителя, как "представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений". Для этого он имеет право "запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц".
С целью повышения эффективности деятельности институтов исполнительной власти в регионах на полномочного представителя Президента в федеральном округе возлагается реализация ряда функций, свойственных самому Президенту на уровне федерального центра. И в качестве первой и наиболее значимой выдвигается задача обеспечения согласованной деятельности федеральных государственных органов на уровне регионов. Поэтому важным моментом в деятельности полномочного представителя становится его роль координатора "деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе".
Следует подчеркнуть особо выделенную значимость функции координации полномочным представителем деятельности многочисленных, ведомственно разобщенных и нередко дублирующих функции правоохранительных органов. В условиях, когда право согласования назначения прокуроров и начальников МВД (ГУВД-УВД) субъектов РФ было возвращено (хотя едва ли это рационально) в компетенцию их руководителей (президентов, губернаторов, глав администрации), роль представителя президента в фактическом руководстве структурами правоохраны на территориальном уровне значительно возросла с получением фактически главнейших рычагов влияния на них через оценку деятельности и кадровые назначения. С представителем Президента, например, согласовываются "направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления" на присвоение "высших специальных званий" должностных лиц правоохранительных органов и высших воинских званий (здесь определенное представительство полномочий Президента РФ как главнокомандующего армией).
Функции президентского представителя по отношению к правоохранительной системе региона отражены в достаточно скупой формулировке: он "анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения". И если исходить из широкого понимания термина "правоохранительные органы", к которым относятся прокуратура, суды, органы внутренних дел, таможенные органы, налоговая полиция, служба судебных органов, органы ФСБ и др., то фактический вес представителя Президента в регионе значительно возрастает, не говоря уже о стабильно сложившихся механизмах прямой зависимости федеральных правоохранительных органов от местных властей различных уровней.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
