В литературе выделяют разные виды противоправных деяний в конституционной сфере. Одни авторы предлагают следующие варианты недолжного поведения должностного лица: неприменение государственно-правовой нормы, неправильное применение государственно-правовой нормы и прямое нарушение нормы. Другие считают, что конституционная ответственность наступает лишь в случае конституционного деликта, когда речь идет либо о прямом нарушении конституционных запретов, либо – невыполнение конституционных функций, задач, обязанностей, возложенных на государственные и общественные органы, их должностных лиц и граждан. Данный подход заслуживает поддержки в части признания основанием конституционной ответственности невыполнение обязанностей. Такой подход к проблеме соединяет формы и способы совершения деяний (нарушение запрета) и содержательную сторону объективной стороны деяния (невыполнение функций, задач).
С.А. Авакьян полагает, что государственно-правовая ответственность (для конституционной не делается исключения) применяется и в тех случаях, когда нельзя найти четко выраженных критериев для негативной оценки поведения субъекта права. [14]
Если мы действительно хотим создать эффективный механизм конституционной ответственности, то начать надо с коренного пересмотра законодательства РФ, где закреплены полномочия высших должностных лиц в государстве. Каждый из них должен четко знать свои обязанности, права и те меры, которые последуют в случае ненадлежащего исполнения должностными лицами своих обязанностей или в случае злоупотребления своими правами.
Важно законодательно закрепить как перечень конкретных обязанностей, так и механизм реализации мер конституционного принуждения к «правонарушителям». Сейчас, например, крайне сложно развести полномочия Президента РФ и Правительства РФ, определить меру ответственности каждого (о чем шла речь выше), что совершенно недопустимо.
С целью пресечения произвола важно признать объективной стороной конституционного деликта прежде всего невыполнение (ненадлежащее исполнение) конституционных обязанностей. В то же время может быть злоупотребление своими конституционными правами со стороны субъектов права. Это еще раз доказывает, что следует четко разграничить права всех ветвей власти, а за злоупотребление ими должна наступать конституционная санкция.
Заканчивая рассмотрение данного вопроса, подведем итог. Фактическим основанием конституционной ответственности является наличие в действиях или бездействиях субъекта права состава конституционного деликта.
Конституционный деликта в свою очередь включает субъект, субъективную сторону, объект и объективную сторону. Объективная сторона заключается в нарушении субъектами права конституционных обязанностей или злоупотребления своими правами.
3. Субъекты конституционно-правовой ответственности.
В юридической литературе ограничивают круг субъектов конституционной ответственности. Ими признаются высшие органы государственной власти, их должностные лица, депутаты, т.е. те структуры и те люди, которые принимают наиболее важные решения.
Существует и другая точка зрения, когда круг субъектов ответственности расширяется. В этом случае к ним предлагают отнести граждан, депутатов, должностных лиц органов исполнительной власти, должностных лиц, обязанных содействовать депутатам в реализации их депутатских полномочий, избирательные комиссии и их члены, ответственные за соблюдение избирательного законодательства, суды и прокуратуры в части нарушения ими конституционного режима, но не в части нарушения ими конституционного режима, но не в части нарушения обычной служебной дисциплины.
По нашему мнению, субъекты конституционной ответственности потенциально совпадают с субъектами конституционных правоотношений. Другими словами, если субъект права обладает конституционными правами или обязанностями,. то он – субъект конституционной ответственности. Обратимся к Конституции РФ, где закреплено, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы». Соответственно обязанность соблюдать Конституцию предполагает и наличие соответствующей ответственности в случае нарушения конституционных обязанностей. В связи с этим все органы и лица, перечисленные в ч. 2 ст.15 Конституции, следует признать субъектами конституционной ответственности.
Органы государственной власти – это Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды Российской Федерации (ч.1 ст.11 Конституции РФ)
Соответственно конкретными субъектами конституционной ответственности являются:
Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Конституционный Суд РФ, органы местного самоуправления, общественные объединения, граждане, должностные лица.
Президент РФ и Правительство РФ как орган федеральной исполнительной власти осуществляют и совместные, и самостоятельные полномочия. В первом случае и Президент РФ и Правительство РФ отвечают за общую сферу деятельности, недостатки которой фактически не вызывают неблагоприятных последствий ни для Правительства РФ, ни для Президента РФ за исключением тех случаев, когда Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ.
Другим шагом по пути укрепления конституционной законности явилось бы более четкое распределение обязанностей между органами исполнительной власти, невыполнение которых должно стать правовым основанием наступления конституционной ответственности. Перейдем к изучению других субъектов ответственности.
Следует признать, что Федеральное Собрание – это коллективный субъект конституционной ответственности. Конституция РФ предусматривает такую санкцию, как роспуск лишь Государственной Думы Федерального Собрания, что предусмотрено ст.109, 111, 117 Конституции РФ.
Конституция РФ 1993 года не предусматривает применения мер конституционной ответственности ни к Верховному Суду РФ, ни к Высшему Арбитражному Суду РФ, ни тем более – к Конституционному Суду РФ. Принцип независимости судебной власти не позволяет применять какие-либо активные меры воздействия к судам извне. Фактически как суды, так и конкретные судьи оказались вне мер конституционной ответственности, что недопустимо.
Следующими субъектами конституционной ответственности являются – общественные объединения. Так, в случае злоупотребления ими своими правами наступают такие меры, как ограничение права на объединение. Другими словами, неблагоприятными последствиями, установленными ч.5 ст.13 Конституции РФ, является запрещение их создание и деятельности.
Должностные и физические лица – в большинстве случаев субъекты административной, дисциплинарной ответственности, хотя для них не исключена и конституционная ответственность, если деяния этих субъектов нарушают нормы Конституции РФ и налицо другие черты конституционной ответственности. Например, если физическое лицо приобрело гражданство РФ на основании предоставления заведомо ложных сведений и фальшивых документов, то наступает такая мера конституционной ответственности, как отмена решения о приеме в гражданство РФ.
Органы местного самоуправления – самостоятельные субъекты конституционной ответственности, так как они обладают как конституционными правами, так и конституционными обязанностями.
Следует оговориться, что исходным критерием отнесения или неотнесения субъекта права к субъектам конституционной ответственности является не перечень лиц органов в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, а наличие конституционных обязанностей и прав. Круг субъектов конституционной ответственности выходит за рамки названной конституцией нормы, что означает признание иных субъектов права субъектами конституционной ответственности.
Депутаты в силу своего особого статуса являются самостоятельным субъектом конституционной ответственности, причем они ответственны как перед избирателями, так и перед Парламентом.
Субъекты Федерации обладают как конституционными правами, так и несут обязанности на основе федеральной конституции. Они также признаются самостоятельным субъектом конституционной ответственности. Федеральные органы исполнительной власти в лице их руководителей являются субъектом ответственности, если они обладают соответствующим статусом. Так, Генеральная Прокуратура РФ в лице её руководителей также считается субъектом конституционной ответственности, так как на них возложен целые ряд конституционных обязанностей, нашедших закрепление в Федеральном законе «О прокуратуре РФ».
Если быть до конца последовательным, то самостоятельным субъектом конституционной ответственности следует признать государство в целом. Такой вывод вытекает из анализа ст. 53 Конституции РФ, где сказано, что «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц».
Например, государство должно нести конституционную ответственность за невыполнение официально взятых на себя обязательств в том случае, если в результате этого нанесен ущерб кому бы то ни было. Так, ст. 2 Конституции РФ гласит, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Невыполнение взятых на себя обязательств со стороны государства в этой области должно влечь соответствующую ответственность государства.
Государство может быть субъектом конституционной или гражданско-правовой ответственности (например, государство – сторона гражданского договора). В первом случае, потерпевший имеет право возместить ущерб независимо от вины конкретного должностного лица и независимо от его платежеспособности. Полагаем, что при нарушении Конституции РФ со стороны государства должна наступать не гражданско-правовая, а конституционная ответственность, так как здесь налицо осуществление публичных функций со стороны государства.
Особым видом реализации конституционной ответственности государства является его обязанность отвечать перед международным сообществом за принятие на себя обязательств перед гражданами, закрепленных соответственно в Конституции РФ.
Особые споры в юридической литературе вызывает возможность признания коллективных субъектов ответственности. Отметим, что целесообразно выделить индивидуальные и коллективные субъекты конституционной ответственности в силу существенных различий в основаниях, санкциях и механизмах привлечения их к ответственности.
Коллективными субъектами ответственности являются:
-Федеральное Собрание, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Конституционный Суд РФ, Правительство РФ, органы местного самоуправления, общественные объединения, субъекты Федерации, Генеральная Прокуратура РФ.
Как известно, многие конституционные правонарушения являются результатом коллегиальных решений, что затрудняет установление вины конкретных лиц. Поэтому, полагает Морозова Л.А., «для коллегиальных субъектов следует законодательно закрепить ответственность независимо от субъективного отношения к данному деянию, поскольку незаконным решением, как правило, затрагиваются интересы большинства населения, избирателей и т.д.».[15] По мнению В.А. Тархова, вина коллектива выражается не только в вине конкретных людей, но и в деятельности коллектива в целом, «в котором отсутствие, недосмотр и упущение одного могут и должны быть восполнены действиями других членов коллектива».[16]
