В Испании Король после консультации с представителями политических групп имеющих парламентское представительство, предлагает Конгрессу депутатов (одной из палат испанского Парламента) кандидатуру на пост председателя Правительства. Кандидат излагает перед Конгрессом депутатов политическую программу Правительства, которое он намерен сформировать. Если палата абсолютным большинством голосов депутатов выразит доверие кандидату король назначает его председателем Правительства. Если нет, то проводится второй тур голосования, и для получения доверия достаточно абсолютного большинства голосов. Если и во втором туре не удалось получить требуемого большинства голосов, то выдвигается новая кандидатура на пост председателя Правительства. Процедура повторяется. Если в течение двух месяцев после проведения первого голосования ни один из кандидатов не получит доверия Конгресса депутатов, король принимает решение о роспуске парламента. Такая процедура установлена ст. 99 Конституции Испании. Остальные члены Правительства назначаются и отстраняются от должности королем по предложению председателя Правительства (ст. 100 Конституции).
Гораздо сложнее обстоит дело в случае, когда ни одна партия (блок партий) самостоятельно не располагает парламентским большинством (Нидерланды, Австрия, Бельгия, Дания, Италия). Формирование правительства здесь порой занимает довольно много времени, а его состав в конечном итоге не всегда отражает результаты выборов. Не случайно, например, в Нидерландах говорят, что «можно выиграть выборы, но проиграть процесс формирования правительства».
В данной группе стран образованию правительства обычно предшествуют консультации главы государства с лидерами крупнейших парламентских фракций, председателями палат парламента, уходящим в отставку премьер-министром. Сложностью подобных консультаций, характерной для ряда стран (Бельгия, Нидерланды), обусловлено появление таких своеобразных институтов, как форматор и информатор.
Форматором является лицом, которому монарх поручает определить круг потенциальных членов правительства, способного заручиться поддержкой парламентского большинства (чаще всего форматором становится лидер крупнейшей фракции в парламенте). Если форматор успешно справляется со своей задачей, он, как правило, и становится премьер-министром. Имели место, однако, и исключения. Так, в Бельгии в ряде случаев успешно выполнивший свою задачу форматор затем не входил в состав правительства. Порой главе государства приходится назначать несколько форматоров, прежде чем удается сформировать правительство. В той же Бельгии, например, в 1981 г. сменилось четыре форматора, прежде чем М. Мартенс стал премьер-министром. Это, правда, отчасти определялось политической стратегией последнего, предпочитавшего сначала дать возможность сформировать правительство своим соперникам (в ожидании, естественно, что у них ничего из этого не получится).
Чтобы правильно выбрать форматора, глава государства зачастую назначает так называемого информатора. Главной задачей последнего является проведение консультаций с целью выяснения реальной расстановки сил в парламенте и определение кандидатуры возможного форматора. Информатором обычно становится либо уходящий премьер-министр, либо какой-нибудь член парламента без ярко выраженных политических амбиций, но имеющий достаточно большой авторитет. В некоторых сложных политических ситуациях королева Нидерландов назначала сразу двух, информаторов — по одному от обеих крупнейших политических партий. Случаи назначения информаторов имели место также в Дании и Норвегии, являясь, однако, «скорее не очень удачным экспериментом, чем общепринятой практикой».
В смешанных республиках (Португалия, Турция, Болгария) правительство формируется из представителей партий, располагающих большинством в парламенте. Так, в Болгарии кандидатуру министра-председателя предлагает самая большая по численности депутатская группа Народного собрания. После консультации с парламентскими группами Президент поручает предложенному кандидату сформировать Правительство.
Если в семидневный срок кандидат в министры-председатели не сможет предложить состав Совета Министров, Президент поручает это кандидату в министры-председатели, указанному второй по численности парламентской группой. Если и в этом случае не будет предложен состав Совета Министров, Президент в семидневный срок поручает какой-либо следующей парламентской группе указать кандидата в министры председатели.
В случае успешного выполнения поручения Президент предлагает Народному собранию избрать кандидата министром-председателем. Если не достигнуто согласие об образовании Правительства, Президент назначает служебное правительство, распускает Народное собрание и назначает его новые выборы.
Непарламентский способ формирования правительства применяется в президентских республиках, дуалистических монархиях и ряда смешанных республиках (Франция). Так, в Мексике, Колумбии и других странах Латинской Америки, Африки глава государства наделяется всей полнотой власти в назначении на правительственные посты. Президенты определяют состав своих правительств, а парламенты не имеют полномочий препятствовать президентской воле (Филиппины). При этом в Мексике и в странах Латинской Америки президент лично руководит кабинетом министров и присутствует на их заседаниях. В некоторых африканских странах (Замбии, Мадолахаре, Тунисе, Танзании) президент назначает из числа министров премьера – это т.н. администратор (администратор-министр), который подотчетен только президенту и может от лица президента руководить кабинетом министров, но при этом не является главой правительства (Египет, Перу).
В президентской республике, где имеется правительство, президент обычно формирует его из представителей своей партии, хотя иногда в тех или иных политических целях могут включаться выходцы из других партий. Коалиционное правительство бывает при парламентской или смешанной форме правления. Когда ни одной из партий в результате выборов не удалось получить в парламенте или его нижней палате такого большинства, которое бы позволило сформировать правительство. Другими словами коалиционное правительство – это результат соглашения между партиями об общем правительстве (Германия, Италия, Дания, Нидерланды).
Возможно создание и правительства меньшинством (национальное единство) которое опирается на поддержку неправительственных партий. Оно может быть однопартийным или многопартийным, но большинства в парламенте не имеет (Скандинавские страны, Индия).
Беспартийное правительство создается в трех случаях:
1) когда в стране нет вообще политических партий или закрыты и находятся на нелегальном положении (Саудовская Аравия);
2) так называемое деловое, чиновничье или служебное правительство создается не лидерами партий, а главой государства и как правило имеет кратковременный характер. Его задача заключается обычно в том, чтобы преодолеть парламентский тупик при формировании правительства. В Болгарии если в Народном собрании не достигнут согласия об образовании Правительства Президент назначает служебное Правительство, распускает Народное собрание и назначает его новые выборы. В послевоенный период такие правительства (в состав которых часто входили высшие чиновники, технократы), формировались в Финляндии, Нидерландах, Португалии, Италии, Марокко. Возможность образования служебного правительства может предусматриваться и непосредственно в основном законе. Так, в конституции Болгарии 1991 г. говорится о возможности формирования служебного правительства в случае, если парламентскими группами не достигнуто согласие об образовании правительства (п. 5 ст. 99). Данный шаг должен сопровождаться роспуском парламента и назначением новых парламентских выборов.
3) особого рода правительство создается военными режимами. Сохраняя в своих руках политическую власть, главные рычаги управления. Военные формируют кабинет профессионалов, который они обязывают проводить в жизнь выработанную ими политику. Такие правительства существовали при военном режиме Аргентины, Бразилии, Нигерии.
4) в чрезвычайных ситуациях может формироваться и так называемое «правительство национального единства», в состав которого входят наиболее крупные и влиятельные политические партии, представленные в парламенте. Подобные правительства несколько раз создавались в Великобритании в первой половине XX в. (например, в состав такого правительства, функционировавшего в период второй мировой войны, входили представители консервативной, лейбористской и либеральной партий). После второй мировой войны весьма непрочные правительства национального единства формировались в Бельгии из представителей социалистов, католиков, либералов и коммунистов. Попытки образовать правительство национального единства предпринимались в Греции (в 1989 г.) и Ливане (в 1990 г.).
Положения, направленные на создание условий для образования правительства национального единства, были включены в конституцию ЮАР 1994 г., в соответствии с п. 2 ст. 88 которой «любая партия, имеющая по крайней мере 20 мест в парламенте и решившая участвовать в правительстве национального единства, имеет право на получение одного или более портфелей в кабинете».
Как показывает практика, подобного рода правительства «могут эффективно функционировать лишь в ситуации, когда вся страна объединена какой-либо общей фундаментальной целью, такой, например, как победа в войне». В мирное же время успех таких правительств, зачастую раздираемых острыми внутренними противоречиями, менее вероятен, и их создание может рассматриваться лишь как временный, вынужденный этап.
Некоторые конституции предусматривают определенные требования к кандидатам в министры (правда, обычно не такие жесткие, как те, которые предъявляются к кандидатам на пост президента), в частности, принадлежность к гражданству соответствующей страны по рождению (Сальвадор, Парагвай, Катар, Мексика. Эквадор) или в результате натурализации (Швеция, Коста-Рика, Доминиканская Республика). В последнем случае кандидат обычно может занять пост министра лишь по прошествии определенного срока после натурализации (чаще всего он не менее 10 лет).[2]
Отдельные основные законы устанавливают и возрастные ограничения. Так, в Бразилии, Сальвадоре, Коста-Рике, Азербайджане членом правительства может быть назначено лицо не моложе 25 лет, в Норвегии, Египте, Мексике, Эквадоре – не моложе 30 лет. Прежняя конституция Габона 1975 г. устанавливала не только минимальный (28 лет), но и максимальный (65 лет) возраст кандидата на пост министра.
