Можно, конечно, поставить вопрос: стоит ли затевать такие перемены, которые неизбежно приведут к расширению объема законодательного материала? Это так, но увеличение объема не обязательно означает усложнение. Напротив, оно может иметь разъясняющий характер. Важно, чтобы такие правовые акты были сделаны качественно, чего пока недостает российскому законодательству. Председатель Совета Федерации С.М. Миронов в ежегодном докладе о состоянии российского законодательства подтвердил, что оно "фрагментарно и несистемно" . Создание модели законодательства, в том числе миграционной модели, поможет устранить некоторые недостатки. Что же касается потенциальных мигрантов, собирающихся переселиться в Россию, то создание комплексной отрасли права и соответствующего комплексного законодательства, включающего положения, относящиеся к миграции, будет иметь для них значительную ценность. Они будут принимать решение, зная состояние правового регулирования. Кроме того, такое законодательство, где будут указаны по существу доводы за переселение, может иметь важное пропагандистское значение.
Выше говорилось о различных сторонах правовой миграционной модели. Сначала рассмотрим те правовые акты, которые регулируют процессы миграции в настоящее время. В Конституции РФ упоминаний о миграции нет, в том числе и в ст. 71 - 73, которые распределяют предметы ведения между РФ и ее субъектами (есть и совместные предметы ведения) . Отдаленное отношение к вопросам миграции имеют положения Конституции РФ о социальном государстве, свободе экономической деятельности, правах человека и гражданина, отчасти о местном самоуправлении. Более близкое отношение имеют Законы о гражданстве (2002 г.) (со многими последующими изменениями и дополнениями), о правовом положении иностранных граждан (2002 г.), Таможенный кодекс и др. Непосредственное отношение имеют Закон о свободе передвижения, выборе места проживания и места жительства (1993 г.), он, правда, относится только к гражданам РФ, Законы о беженцах (в ред. 1997 г.), о вынужденных переселенцах (в ред. 1995 г.), Указ Президента РФ о предоставлении политического убежища (1995 г.), Постановление Правительства РФ о порядке предоставления материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранным гражданам и лицам без гражданства на период их пребывания в РФ (2003 г.), другие нормативные правовые акты (в том числе приказы МВД, решающие процедурные вопросы). В целом, в законодательстве, имеющем отношение к миграции, достаточно высок удельный вес подзаконных актов, что свидетельствует иногда об излишней жесткости правового регулирования вопросов, относящихся к миграции.
Другим недостатком является изменчивость этого законодательства. Почти все названные акты действуют со многими поправками (типичен пример с Законом о гражданстве). Это лишает законодательство стабильности, снижает привлекательность миграции в Россию и переселения жителей России в другие местности страны. Неуверенность в прочности правового регулирования уменьшает желание потенциальных мигрантов включиться в этот процесс.
Существующее законодательство, относящееся к миграции, характеризуется его неполнотой, пробельностью, отсутствием системности. Регулируются только некоторые вопросы, а другие, иногда очень важные, остаются за пределами правового поля. Преодолеть этот недостаток при современном подходе вряд ли удастся. Он может быть преодолен лишь при создании модели правового регулирования миграции и установлении точных параметров такого регулирования, идя путем, о котором сказано выше.
Следует констатировать и противоречивость существующей правовой базы, неясность некоторых положений. При этом подзаконные акты подправляют закон. Приведем лишь два примера. Пункт 9 ст. 18 Федерального закона о правовом положении иностранных граждан (2002 г.) устанавливает перечень оснований, по которым разрешение на работу иностранным гражданам не выдается, а выданное аннулируется. В числе оснований - подложные или поддельные документы, сообщение о себе заведомо ложных сведений. Изданное же позже Постановление Правительства РФ о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на работу говорит о недостоверных и искаженных сведениях, а это не то же самое, что поддельные документы или заведомо ложные сведения. Второй пример. Закон о правовом положении иностранных граждан (2002 г.) предусматривает ограничения, не установленные ч. 1 ст. 27 Конституции РФ, которая гласит о праве любого свободно передвигаться и выбирать место жительства. Разумеется, ограничения для иностранцев в этом случае возможны и применяются во всех странах, но необходимо привести в соответствие нормы Закона и конституционные нормы.
Наконец, в регулировании миграции слишком много отсылочных норм, и это тоже говорит в пользу необходимости такой правовой модели, которая охватывала бы все существенные стороны миграции. Это вовсе не означает, что должен быть лишь один закон по вопросам миграции. Единая модель вовсе не обязательно требует единственного закона. Эти явления находятся в разных плоскостях.
Учитывая важность миграции для России, структура соответствующего законодательства могла бы подвергнуться некоторым изменениям. На наш взгляд, невозможно создать единый миграционный закон, который охватывал бы все вопросы внешней и внутренней миграции и поглотил бы нормы всех остальных отраслей права, имеющих отношение к регулированию этих процессов. Однако, видимо, возможен федеральный закон, который определил бы основные принципы миграции и провел бы разграничение соответствующих полномочий между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. В Конституции РФ с этой целью могло бы содержаться принципиальное положение, что осуществление миграционной политики, меры которой определяются федеральным законом, является совместной задачей Федерации, ее субъектов и муниципальных образований . Детальное регулирование основополагающих институтов миграционного права должно содержаться в других федеральных законах (как это и есть сейчас в тех законах, которые в той или иной мере касаются вопросов миграции, например, в Законах о гражданстве или о беженцах). Указы Президента РФ должны определять правоприменительную практику гражданской государственной службы и правоохранительных органов (кроме судов), постановления Правительства РФ - конкретизировать процедуры осуществления федеральных законов и указов Президента РФ, инструкции и приказы соответствующих министерств и ведомств - содержать технические разъяснения, устанавливать формы документов. Акты субъектов РФ, если они будут издаваться по данным вопросам, должны осуществлять (исполнять, как это обычно делается в германоязычных федерациях) федеральное законодательство применительно к данному региону, правовые акты муниципальных образований - решать конкретные вопросы расселения мигрантов. На наш взгляд, только такой, "сквозной" характер правовой модели может обеспечить единство регулирования миграционных процессов, ибо речь идет о людях, а они живут не только в Федерации, а и в определенной местности.
Вместе с тем, учитывая важность этой проблемы для государства в целом, определенные полномочия по вопросам миграции могут быть сосредоточены только у федеральных органов. Это все вопросы, связанные с международным правом, конституционным правом, с гражданским и уголовным правом, если они касаются основных прав человека и гражданина, а также определенные вопросы земельного, финансового и административного права.
Мы говорили преимущественно о внешней структуре правовой миграционной модели. Определить ее внутреннюю структуру еще сложнее, поскольку многие институты права, относящиеся к миграции, являются неотъемлемой частью нескольких отраслей права.
Поэтому мы намечаем только некоторые контуры содержания модели, называем ее основные черты в первом приближении. Нужна большая работа специалистов разного профиля, чтобы определить такое содержание.
Во-первых, видимо, необходимо правовое закрепление принципов миграции. В их числе могут быть названы благоприятное отношение к законной миграции, преимущества для семейной миграции и миграции лиц трудоспособного возраста, взаимная выгода мигранта и государства, участие в труде трудоспособного мигранта, добровольность выбора места жительства, если это место не обусловлено заранее заключенным договором, и другие. Что же касается принципа добровольности миграции, то он, видимо, не является общим, поскольку есть беженцы и вынужденные переселенцы. Однако в какой-то форме о нем можно сказать.
Далее правовая модель миграции может включать положения, связанные с реализацией принципа достоверности на всех стадиях миграционного процесса. Органы российского государства должны давать правдивые и точные сведения об условиях миграции, мигрант в свою очередь обязан представить требуемые законом сведения о себе и своей семье (въезжающих лицах). Недостоверные сведения могут повлечь административное наказание, заведомо ложные - выдворение из страны. Закон должен установить точные пределы требуемых данных, органы исполнительной власти не вправе расширять этот перечень. Они устанавливают лишь разъясняющие детали и образцы документов. На органы и должностных лиц, принимающих мигрантов, следует возложить обязанность корректного, вежливого обращения и обязанность с радушием отнестись к приезжающим.
Очень важная часть правовой модели - закрепление методов селективной политики в области миграции, в частности, с целью определения желательных и нежелательных мигрантов. Въезжающих в страну нужно информировать об этом точно и определенно, без каких-либо оговорок. Следует заметить, что во многих развитых и благополучных странах существуют квоты на принятие мигрантов из разных районов мира. В США такие квоты существовали всегда. Теперь они есть, например, в Австрии. Насколько нам известно, в международных организациях не возникал вопрос, что это проявление расизма или национализма. Существующие ограничения имеют обычно не страновой характер (перечень нежелательных государств), а географический, региональный характер (Африка, Азия или их части, Восточная Европа и т.д.).
Содержательная часть модели должна включить нормы об имуществе и денежных средствах мигрантов. Видимо, должны действовать современные нормы: имущество и средства не ограничиваются, таможенные сборы, налоги и т.д. на это имущество не взимаются.
Одной из наиболее существенных частей являются нормы о материальной помощи со стороны Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований въезжающим в страну мигрантам, беженцам и вынужденным переселенцам. Размеры этой помощи, ее виды будут неодинаковыми для различных категорий мигрантов. Они должны быть различными в зависимости от того, хочет мигрант поселиться в обжитых районах страны или малонаселенных.
Нужно всячески путем дифференциаций выплат поощрять мигранта к поселению в малонаселенные районы страны. Гранты мигрантам должны быть достаточными для первоначального обустройства и проживания в течение двух-трех месяцев до начала их общественной или частной трудовой деятельности.
Правовая модель миграции включает структурированную часть, посвященную свободе передвижения мигранта и выбору места жительства. Нужно точно определить, в местах или районах какого рода мигрант не может поселиться и какие объекты не может посещать. В дальнейшем, когда мигрант получит статус гражданина, специальные ограничения для него, как для иностранца, отпадут.
Значительная часть норм должна быть посвящена вопросам льготного и крупномасштабного наделения мигрантов земельными участками для строений и ведения хозяйства, обеспечения их строительными материалами и сельскохозяйственной техникой (в том числе по льготным ценам).
Поскольку категории мигрантов неодинаковы, определенные составляющие правовой модели будут посвящены особенностям привлечения и использования иностранной рабочей силы (это срочное использование, обычно не более года); положению беженцев, переселенцев и вынужденных переселенцев; лиц, ищущих убежища.
Некоторые нормы, относящиеся к мигрантам, могут быть включены в модель из законодательства об иностранцах и лицах без гражданства. Однако нужно учитывать, что мигранты - иностранцы особого рода, в которых страна заинтересована.
Большая структурная часть правовой модели миграции относится к органам государства, связанным с миграцией, и их полномочиям. В данном случае нужна точность и определенность, чтобы органы государства и должностные лица действовали в соответствии с законом и не присваивали себе излишних полномочий, не усложняли положение мигрантов. Процедурное регулирование в данном вопросе имеет большое значение.
Правоприменительную часть модели дополняет ее психологически-правовая часть. Это не значит, что должны быть особые разделы в соответствующих нормативных актах (хотя некоторые нормы могут быть), психологически благоприятный настрой по отношению к мигрантам должен пронизывать все составные части модели. Опубликованная в переводе на многие языки и распространяемая посольствами за границей, правовая модель может и начинаться словами, что страна приветствует законных мигрантов, а ее постоянные жители сделают все, чтобы им в этой стране жилось хорошо.
Реализация правовой миграционной модели возможна путем ориентации на программно-целевой метод регулирования развития миграционных отношений. Его апробацией, кстати, можно будет считать Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом . Принятие Государственной программы нацелено на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации; прирост населения страны за счет лиц, добровольно переселяющихся в Российскую Федерацию из-за рубежа; увеличение трудового потенциала в тех регионах Российской Федерации, которые наиболее в этом нуждаются; сохранение и развитие этнокультурного пространства Российской Федерации; оказание государственной поддержки российским соотечественникам, добровольно переселяющимся в Российскую Федерацию, а также защиту прав добровольных переселенцев из числа российских соотечественников за рубежом.
Анализ действующего законодательства Российской Федерации показывает, что, хотя определенная правовая основа для обеспечения добровольного переселения соотечественников в Российскую Федерацию существует, она, в свете современной правовой миграционной модели, недостаточна для обеспечения регулируемого переселения и установления правового статуса указанных переселенцев.
Создание благоприятных условий для обеспечения процесса переселения требует правового обеспечения проведения комплекса мероприятий, начиная от предоставления соотечественникам полной и достоверной информации о содержании Государственной программы; характере и объеме государственной поддержки переселенцев и членов их семей как в процессе переезда, так и по месту будущего жительства; территориях, предлагаемых под заселение; предлагаемых вакансиях для трудоустройства; возможности переобучения и повышения квалификации и др.
Однако решить данные вопросы только принятием отдельного федерального закона, а также путем внесения изменений в действующие федеральные законы вряд ли удастся. В реализации Программы будут задействованы многие федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; реализация прав переселенцев потребует закрепления целого ряда административных процедур. Для их обеспечения потребуется разработка значительного массива подзаконных нормативных правовых актов (в частности, о порядке выдачи свидетельства участника Программы, о порядке компенсации транспортных расходов, о порядке предоставления единовременных пособий на обустройство и т.п.).
При реализации Государственной программы в полной мере могут проявиться все элементы российской миграционной модели. Основной ее целью можно определить формирование оптимальной миграционной ситуации, параметры которой в наибольшей степени способствуют реализации интересов граждан России, а основными задачами - формирование отвечающего государственным интересам миграционного потока, а также создание условий для успешной интеграции иммигрантов в российское общество на основе уважения к его языку, культуре, религии, обычаям, традициям и жизненному укладу.
Таким образом, создание современной правовой миграционной модели, отражающей и отечественный, и зарубежный опыт эффективного правового регулирования как реальных, так и ожидаемых миграционных процессов, является одной из приоритетных задач законодателя, которая не может быть решена без выработанных юридической наукой научно обоснованных параметров этой модели.
Литература
1. РГ. 2002. 31 июля; 2003. 26 янв.; 2004. 21 нояб.; 2005. 14 апр. и др.
2. Витковская Г.С. Незаконная миграция в России: ситуация и политика противодействия // Нелегальная иммиграция. М., 2002. С. 17.
3. Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" // РГ. 2006. 28 июня.
Страницы: 1, 2
