Следует также иметь в виду, что в силу ч. З ст. б Федерального закона от 28 августа 1995 г. не допускается подчинение одного муниципального образования другому. Отсутствие подчинения одного муниципального образования другому означает и неподчиненность создаваемых в них органов местного самоуправления. Приведенное правило актуально в условиях существования двухуровневой структуры муниципальных образований, когда наряду с муниципальными образованиями населенных пунктов, сельсоветов (волостей) формируются территориально охватывающие их муниципальные образования районного уровня.
В любом случае и при двухуровневой структуре местного самоуправления исключается прямая подчиненность одних муниципальных образований другим, вторжение одних муниципальных образований в компетенцию других. Окружение одного муниципального образования территорией другого муниципального образования (когда, например, сельское муниципальное образование охватывается территорией муниципального образования района) также не означает поглощения территории сельского муниципального образования районным. Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями следует характеризовать не как их административное соподчинение, а как муниципальную связь между ними.
2)Финансово-экономическая основа местного самоуправления.
В статье 28 Федеральный закон “ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливается, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные ф инансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
В ст. 61 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” записано о формировании муниципальной собственности в связи с реализацией закона, что субъекты Российской Федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Федерации, необходимые для решения вопросов местного значения в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. Логика этой нормы безупречна с той точки зрения, что формирование муниципальной собственности напрямую связывается с разграничением компетенции между уровнями управления - государственного и местного. Не компетенция для управления объектами собственности, а объекты собственности для обеспечения компетенции. далеко не везде эта компетенция уже разграничена. Но там, где это сделано, процесс формирования муниципальной собственности идет быстрее, чем в тех субъектах Федерации, где полномочия муниципальных образований прописаны с недостаточной ясностью и последовательностью.
Существуют и другие правовые проблемы, связанные с определением субъектов и объектов муниципальной собственности, порядком ее разграничения, уровнем и формами правового регулирования процессов формирования этой собственности. Одна из таких проблем - общее определение субъекта права муниципальной собственности. Если Конституция РФ признает, как отмечалось выше, субъектом права муниципальной собственности население, то ст. 212 ГК РФ утверждает, что имущество (применительно к имуществу, входящему в состав муниципальной собственности), может находиться в собственности только муниципальных образований. То же самое устанавливается и в ст. 215 ГК РФ. Если вместо слов “муниципальное образование” подставить то значение этого понятия, которое содержится в ч. 1 ст. 1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (“муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория...”), то получается, что физические и юридические лица, управляющие имуществом, составляющим муниципальную собственность, осуществляют волю собственника, коим является некая неодушевленная территория Таким образом, население как субъект муниципальной собственности, подменяется иным субъектом, хотя и имеющим связь с местным населением, но им не являющимся. От имени муниципального образования согласно п. 2 ст. 285 ГК РФ права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Это вполне правомерно, так как собственник в соответствии с ч. 4 ст. 209 ГК РФ может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу. Но здесь имеется противоречие с п. 2 ст. 29 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, в соответствии с которым права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, “от имени муниципального образования”, в том числе и права управления, осуществляет население непосредственно.
Муниципальная собственность является разновидностью публичной собственности, отличаясь от частной собственности тем, что если первая служит общему благу, то вторая удовлетворяет интересы одного лица (группы лиц), хотя в условиях социального государства частная собственность не может игнорировать общественные интересы и должна приспосабливаться к их обслуживанию. Заслуживают внимания соображения Е .И. Колюшина относительно различий государственной и муниципальной собственности как двух видов публичной собственности. Он сводит их к следующему:
а) по субъектам: субъектом права государственной собственности является народ Российской Федерации либо народ субъекта Федерации и органы государственной власти. Правда, ГК РФ не признает за народом правосубъ-ектности в отношениях государственной собственности, хотя это противоречит статусу народа по Конституции РФ.
Субъектами права муниципальной собственности являются население муниципальных образований и органы местного самоуправления, которые не относятся к органам государственной власти;
б) по объектам: объектом права государственной собственности может быть любое имущество, объектом права муниципальной собственности - любое имущество, кроме имущества, которое может находиться только в государственной собственности;
в) по основаниям приобретения и прекращения права собственности: некоторые основания приобретения права государственной собственности (например, национализация, международный договор, уступка территории) не могут быть основаниями приобретения и прекращения права муниципальной собственности;
г) по содержанию: едва ли можно провести различия в содержании права владения и права пользования соответственно государственной и муниципальной собственностью. Что касается права распоряжения, то в отношении части имущества, находящегося в муниципальной собственности, названное право собственника ограничено органами государственной власти. Например, это касается государственных дотаций. Они - часть местного бюджета, входят в муниципальную казну и, следовательно, в муниципальную собственность, но право распоряжения ими ограничено государственными органами
Логичны соображения Е.И. Колюшина о том, что особенности права муниципальной собственности предопределяют необходимость выхода из традиционных для советского и современного российского права рамок юридического лица как организации либо коммерческой, либо некоммерческой. По характеру многих объектов муниципальной собственности муниципалитеты не могут рассматриваться как коммерческие организации. В противном случае им пришлось бы извлечение прибыли превращать в основную цель своей деятельности, что, в свою очередь, сделало бы недоступным для части населения их продукцию и услуги. Кроме того, неразрешимой была бы в этом случае проблема распределения прибыли между участниками, каковыми должны считаться все жители данного муниципального образования. Отнесение муниципальных образований к числу некоммерческих могло бы быть предпочтительнее, если бы не большие ограничения для предпринимательской деятельности, которые законодатель справедливо ввел для этих организаций.
В итоге право муниципальной собственности, равно как и право государственной собственности, не может быть реализовано в рамках традиционных юридических лиц (коммерческих и некоммерческих организаций). Поэтому-то и необходима фигура юридического лица публичного права, в том числе местного самоуправления как юридического лица публичного права, что позволит учесть особенности природы муниципальной собственности.
Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Значение этих положений трудно переоценить. Бюджет составляет главный нерв всей деятельности органов местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 25 сентября 1997 г. 1 126-ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской Федераций. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.
В соответствии с Законом Самарской области от 10 мая 1995г. 1 2-Гд “0€ основах бюджетного устройства и бюджетного процесса” бюджетная систем представляет собой основанную на экономических отношениях и юридически: нормах совокупность областного бюджета и бюджетов административно территориальных образований области. В соответствии с Конституцией и Законам Российской Федерации в бюджетную систему Самарской области как самостоятельные части включаются: районные бюджеты районов, городские бюджет городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов
В Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливается, что в доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12
