Законодательно существование чиновничества как особой группы населения и его правовое положение было оформлено 24 января 1772г. принятием "Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных…". Согласно Табели на классные чины принимались как потомственные дворяне, так и лица, которым был пожалован статус личного дворянина.
В соответствии с принятым в 1832 году Уставом о службе гражданской был значительно расширен социальный состав государственных служащих. Образование было важным критерием при приеме на службу. Социальный статус государственных служащих характеризовался наличием денежного содержания, размеры которого зависели как от выслуги лет, занимаемого чина и отношения к занимаемой должности, так и наличием определенного прохождения служебной лестницы. В Уставе четко определялись внутренние правила гражданской службы: "Все служащие возложенные на них обязанности обязаны исполнять согласно своей присяге с усердием, нелицемерно и добросовестно, не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток, ничего противного долгу присяги, честности и возложенного на них служения".
Октябрь 1917г. внес в данную сферу общественных отношений значительные изменения. Декретами Советской власти «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» дореволюционный служебно-правовой институт продвижения по службе (чинопроизводства) был отменен. Позднее, правда, жизнь заставила детально урегулировать прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел. Что касается института государственной службы, то в качестве основных источников, существовавших до 1990г., можно назвать Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922г., указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях, Единую номенклатуру должностей служащих (утв. Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967г.), Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности (утв. ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932г.), перечни №1 и №2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров.
Известную негативную роль в законодательном регулировании вопросов государственной службы сыграла идея Программы КПСС, принятой XXI съездом КПСС в 1962г., в которой говорилось о том, чтобы работа в аппарате перестала быть особой профессией, а навыками управления овладевали все более широкие массы, и как следствие – отсутствие единого закона о государственной службе.
Позднее, однако, потребности государственного обеспечения реализации принятых решений обусловили возросшее внимание к этой проблеме. В Конституции СССР 1977г. (ст.35) впервые появилось слово «продвижение». Говорилось о продвижении по работе, в том числе и по работе в государственном аппарате.
После провозглашения государственного суверенитета РСФСР в 1990г., распада СССР в 1991г. в России обозначился новый период в становлении нормативной базы государственной службы.
В настоящий период основы российской государственной службы заложены в Коснтитуции РФ многие статьи которой (1, 10, 12, 32, 71, 73, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы. В Конституции Республики Коми также оговорены основы государственной службы (ст. 33 – право быть избранным в органы государственной власти и органов самоуправления; ст. 38 – право на труд, в том числе на государственных должностях).
Следующим по своей значимости актом, установившим правовую базу государственной службы, стал Закон «Об основах государственной службы РФ» от 31 июля 1995г. Это первый закон новой России, регламентирующий статус государственной службы на общегосударственном уровне. Его важной особенностью является то, что он создает как нормы прямого действия, которые не могут быть дополнены субъектами Федерации, так и нормы, которые могут быть дополнены последними. В частности, согласно ст.13 Закона виды поощрения и порядок их применения могут быть предусмотрены как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Подобный подход заложен в п.5 ст.15 – гарантии, предусматриваемые для госслужащего; ст.16 – денежное содержание и ряде других.
Вторая группа актов призвана регламентировать в данном отношении тот или иной уровень государственной службы. Это – Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993г., а также, к примеру, Закон Республики Коми «О государственной службе Республики Коми».
Третий вид источников института государственной службы – федеральные акты, закрепляющие правовой статус службы на отраслевом уровне.
В четвертую группу источников данного института можно выделить акты, регламентирующие отдельные элементы организации государственной службы, в том числе: Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденный Указом Президента РФ от 11 января 1995г.; Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе гослужбы» от 4 апреля 1992г., Положение о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной исполнительной власти, Указ Главы Республики Коми «О квалификационных требованиях по государственным должностям государственной службы Республики Коми» и пр.
2.2. Институт государственной службы: содержание и структура.
Содержание правового института государственной службы. Современный правовой институт государственной службы – это система правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы (федеральная, муниципальная, отраслевая; государственная должность, виды, реестр государственных должностей и служащих), статуса государственных служащих, гарантий и процедуры его реализации (выполнение государственными служащими своих должностных обязанностей и функций), а также механизма прохождения государственной службы.
Таким образом, правовому регулированию подлежат три большие сферы в системе государственно-служебных отношений:
1) формирование системы государственной службы;
2) создание статуса государственного служащего, гарантий его осуществления;
3) механизм прохождения государственной службы (здесь может быть множество процессуальных норм, работающих в самых разных подинститутах, входящих в структуру института государственной службы).
Институт государственной службы состоит из первичных, исходных единичных юридический положений – правовых норм, устанавливающих многочисленные и разнообразные по характеру и значимости государственно-служебные отношения. Соединяясь между собой, государственно-служебные нормы образуют институт государственной службы.
Одними из первых шагов по созданию логически завершенной и структурно замкнутой правовой системы в области государственной службы стали утверждение в декабре 1993г. Указом Президента РФ Положения о федеральной государственной службе, а также принятие Государственной Думой 5 июля 1995г. федерального Закона об основах государственной службы РФ.
Процессы проводимой кодификации правового материала в сфере государственной службы выражены не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации. В конституциях республик, а также в уставах (основных законах) областей и краев имеются главы, посвященные государственной и муниципальной службе субъекта РФ. Все правовые средства, используемые в сфере государственной службы, образующие комплексный административно-правовой режим, имеют единые регулятивные начала (дозволения, запреты, обвязывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность, доверие государства, верность служащих и т.д.).
Институт государственной службы включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: формирование государственно-служебного правоотношения; государственные должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; принципы службы; правовой статус служащего; прохождение службы; прекращение государственно-служебного отношения. Этому институту права соответствуют конкретные нормативные акты, например, федеральный Закон об основах государственной службы РФ.
Материальные нормы в институте государственной службы устанавливают статутные положения, которые характеризуют принципиальные черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного служащего» их права, обязанности, правоограничения, льготы гарантии и компенсации; реестр государственных должностей; вопросы совместительства; испытательный срок; аттестация; дисциплинарная ответственность и т.д. Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному выполнению положений, содержащихся в материальных правовых нормах.
Комплексность правового института государственной службы. В настоящее время государственная служба представляет собой комплексный правовой институт, который включает в себя нормы различных отраслей права. Сложность данного института состоит в том, что, во-первых, он включает в себя множество норм из других отраслей права (конституционного, административного, трудового и др.), а во-вторых, состоит из отдельных весьма обособленных подинститутов, например, принципов государственной службы, правового статуса государственных служащих, административно-правового статуса должностного лица, аттестация работников, прохождение службы.
Законодательство РФ о государственной службе состоит из Конституции РФ, федерального Закона об основах государственной службы РФ, федеральных законов и иных нормативных актов РФ, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Институт государственной службы в системе административного права. Государственная служба является наиболее важным в административно-правовой науке понятием – административно-правовой категорией, отражающей свойства и характерные черты административно-правовой действительности. Эта категория отличается глобальностью, длительным историческим существованием, огромной ролью, которую она играет в действующем административном праве.
В публичном праве юридический приоритет имеет воля органов государственной власти. Правовое регулирование централизованно строится на началах субординации, т.е. по принципу «власть – подчинение», соблюдение дисциплины, ответственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц для нижестоящих субъектов.
