С целью избежать этого ряд стран применяют обе системы: и мажоритарную и пропорциональную. Данная система дает возможность избирателю выбирать и конкретного политического деятеля, и понравившуюся ему партию.
Опыт многих государств свидетельствует, что смешанная система проведения выборов наиболее приемлема для государств, находящихся на переломном этапе развития, поскольку именно такая система позволяет максимально обеспечить формальные условия, необходимые для выполнения парламентом его главной функции: выработки законов и совершенствования законодательной системы страны, гарантируя тем самым устойчивость демократических институтов.
Создание базы для становления оптимальной избирательной системы и соответствующего международным демократическим стандартам избирательного законодательства требует глубокого и детального анализа избирательных процессов зарубежных стран и опыта государств, наиболее успешно применяющих ту или иную модель.
2. Особенности избирательной системы Германии
Германия – одно из крупнейших и развитых государств мира, которое занимает ведущее место по основным жизненным показателям не только в Европе, но и в мире; играет активную роль в интеграции современной Европы и международном сотрудничестве в рамках ООН, НАТО, других международных организациях.
После поражения Германии во второй мировой войне и капитуляции гитлеровской армии территория страны была оккупирована войсками союзных государств: СССР, США, Англии и Франции. В соответствии с решением Потсдамской конференции (17 июля - 2 августа 1945 г.) Германия была разделена на 4 оккупационных зоны. Общее управление сосредоточилось в Союзном контрольном совете. В конце 1946 г. было создано сепаратное управление тремя западными зонами. Логическим следствием этого стало разделение Германии и образование двух самостоятельных государств. Решение об этом было принято в 1948 г. на Лондонской конференции шести западных держав: США, Англии, Франции,
Бельгии, Голландии и Люксембурга.
Граница между немецкими государствами по существу явилась линией раздела двух систем ценностей, оказавшихся в условиях своеобразного исторического состязания. Процесс объединения Германии нашел международно-правовое признание в Договоре об окончательном урегулировании в отношении германии между ФРГ, ГДР, Францией, СССР, Великобританией и США от 12 сентября 1990 года. Конституция ФРГ, выработанная в 1948-1949 г.г. только для Западной Германии стала Основным законом для всей Германии.[8] Федеративная Республика Германия является демократическим, социальным, правовым государством с романо-германской правовой системой. Форма правления – парламентская республика[9]
Новое германское государство построено на началах федерализма. Оно образовалось из 10 земель (в настоящее время - 14), самостоятельных в своем бюджете и независимых друг от друга. Каждая из земель имеет свой ландтаг и свое правительство, обладающее значительной автономией.
Законодательная власть принадлежит двухпалатному парламенту. Хотя некоторые специалисты и предпочитают называть парламент ФРГ – однопалатным.
Верхняя палата - Бундесрат (Союзный совет), нижняя - Бундестаг. Бундесрат - это узкая коллегия, состоящая из 41 члена, которая выражает интересы субъектов федерации. Бундесрат, является представительством земель, но не избираемым, а назначаемым. Число представителей земли, зависит от численности населения земли, но не пропорционально ему. При голосовании каждая земля имеет число голосов, равное числу ее представителей. Т.е. земли не равноправны. Земли с населением до 2 млн. человек обладают 3 голосами, от 2 до 6 млн. - 4 голосами, а свыше 6 млн. - пятью. Голоса каждой земли должны подаваться согласованно, т.к. представители каждой земли действуют в Бундесрате по инструкции своего правительства. Однако в отличие от Бундестага, Бундесрат не может быть распущен. В связи с чем, и позволяются трактовки отрицающие Бундесрат, как верхнюю палату парламента.
Бундестаг избирается всем народом Германии. Правом голоса обладает любой гражданин Германии, которому уже исполнилось 18 лет. Пассивным избирательным правом обладает человек, который как минимум один год является гражданином Германии и уже достиг 18-летнего возраста.
Половина депутатов Бундестага избирается в округах по мажоритарной системе относительного большинства путем прямого голосования. Другая половина – по партийным спискам, выставляемым в каждой земле по пропорциональной системе. Бундестаг избирается на четыре года путем всеобщих, прямых, равных, свободных выборов при тайном голосовании. Как такого понятия «сессия парламента» в германском праве нет. Бундестаг считается находящимся в состоянии постоянной сессии.
Каждому избирателю ФРГ предоставляется два голоса. Первый - для выборов депутата по избирательному округу, второй - для выборов по земельным спискам. В ФРГ используется заградительный 5%-ый порог. Партия, собравшая менее 5% «вторых голосов», делит представительства в парламенте. Все-таки решающими являются «вторые голоса» избирателей. Таким образом, малые партии оказываются в весьма невыгодном положении, т.к. для получения мест в парламенте необходимо либо набрать более 5% в рамках страны, либо победить, по меньшей мере, в трех одномандатных округах. Если партия одержит победу в большем числе избирательных округов, чем это предусмотрено 5%-ым барьером «вторых голосов», то она получает дополнительные «переходные» мандаты. В таких случаях в Бундестаге оказывается больше депутатов, чем установленные законом 656 членов.[10]
В ФРГ политические партии, не представленные в Бундестаге или одном из ландтагов с момента проведения последних выборов как минимум пятью депутатами, могут выдвигать кандидатов лишь после того, как уведомят руководителя выборов о своем намерении участвовать в избирательной кампании, а федеральный комитет признает за ними свойства партии. Кроме того, партия, не представленная в парламенте, должна собрать не менее 200 подписей избирателей в каждом округе, где выдвигается ее кандидат, и не менее 1000 подписей избирателей в каждой земле, где выдвигаются списки кандидатов (исключение составляют политические партии национальных меньшинств).[11]
Если организацию Бундестага можно отнести к классическому типу буржуазной парламентской палаты - он имеет председателя, бюро палаты, комиссии, его депутаты объединены во фракции, то Бундесрат имеет специфические особенности. Для него характерен принцип согласованной подачи голосов, т.е. голоса представителей земель подаются как один голос. Его члены имеют императивный мандат. Земельные правительства указывают своим представителям, как они должны голосовать по обсуждаемым вопросам.
К началу 60-х годов в ФРГ сложилась трехчленная партийно-политическая система. Ее главная особенность в том, что в качестве партий, образующих правительство, выступают две основные политические организации: Социально-демократическая партия Германии (СДПГ) и блок двух клерикально – христианских партий - Христианско-демократический союз (ХДС существует во всех землях ФРГ, кроме Баварии) и Христианско-социальный союз (ХСС, действует в рамках одной земли Баварии). Третья же буржуазно-либеральная Свободная демократическая партия (СвДП) входит в правительство на правах «младшего партнера»; баланса сил. Такая система отличается от двухпартийной тем, что каждая из двух основных партий в определенной степени делит власть, когда к ней приходит с третьим партнером. Но и трехпартийная западно-германская парламентская модель может быть названа лишь условно, так как три ее звена не равнозначны друг другу. СвДП по своим масштабам и влиянию не в состоянии претендовать на роль правящей партии и не полноценна в качестве оппозиции.[12]
Заметно укрепилось положение партии «зеленых», выступающих с позиций мира и защиты окружающей среды. Социалистическая единая партия Германии (бывшая правящая партия в ГДР) была трансформирована в партию демократического социализма. Неонацистское и неофашистское крыло представлено национал-демократической партией и республиканской партией, образованной в 1983 года из представителей правого крыла ХСС.
На выборах в Бундестаг в 2005 году сложилось следующее распределение мест в парламенте: ХДС/ХСС - 225 (в том числе ХДС - 179 и ХСС - 46), СДПГ - 222, СвДП - 61, «зеленые» - 51 и «левые» - 54.
Неожиданность выборов заключалась в том, что они дали лишь формального победителя - по их итогам нельзя было сказать, какие партии сформируют будущее правительство ФРГ и кто станет новым федеральным канцлером ФРГ. [13] В ФРГ глава правительства - федеральный канцлер - предлагается бундестагу президентом, но последний решает этот вопрос только после консультации с лидерами крупнейших партийных фракций. Роль президента в деле подбора премьер-министра совершенно пассивна.
Вот что пишет по поводу парламентских выборов в Германии в 2005 году в своей статье «Дрезденская ловушка» Виталий Портников: «Обе крупнейшие партии Германии рассчитывали на психологическое преимущество. Еще одно место ХДС/ХСС, полученное к тому же на востоке, давало бы возможность Ангеле Меркель в очередной раз напомнить Герхарду Шрёдеру, что его время истекло. Если бы победила СДПГ, Шрёдер мог в очередной раз появиться перед своими сторонниками с победоносным видом и заявить о готовности стать канцлером. И казалось, что поражение в Дрездене заставит главу правительства смириться с неизбежностью ухода с должности и формированием кабинета во главе с Ангелой Меркель.
Но ничего подобного не произошло. Особенности немецкой избирательной системы сыграли на руку и той, и другой партии. Да, ХДС выиграл выборы и провел в бундестаг еще одного своего кандидата, воспользовавшись «прямым мандатом». Гидо Вестервелле, лидер СвДП, находившийся в Дрездене, заявил, что время Шрёдера истекло и теперь открыт путь к его отставке. Но руководители социал-демократов, оказавшихся в Дрездене первой партией по партийным спискам, продолжают говорить об СДПГ как о сильнейшей партии страны. При этом первенство СДПГ во многом обеспечили сами христианские демократы: не желая появления в бундестаге новых депутатов от конкурирующей партии, они призвали своих сторонников сосредоточиться на голосовании по «прямому мандату», а голос по партийным спискам - что могло бы привести к появлению двух депутатов от СДПГ в случае явного доминирования ХДС - отдать за свободных демократов… В этой сложной формуле может запутаться и специалист по избирательному праву, не то что рядовой гражданин. И когда представители уступившей на выборах партии утверждают, что она и есть сильнейшая, сторонники им верят. А вера сторонников - это и есть психологическое преимущество».[14]
Конституция ФРГ однозначно определяет, что законы страны принимаются Бундестагом, а Бундесрат призван выполнять контрольные функции, играть роль своего рода тормоза в случае принятия скоропалительных законопроектов, оказывать влияние на решения Бундестага и федерального правительства. Имея статус органа Федерации и не являясь земельным органом или «земельной палатой» в собственном смысле слова, Бундесрат отражает один из основных принципов федерализма — единство в многообразии.
Президент выбирается на 5 лет косвенными выборами, как и положено в парламентской республике. Президент республики представляет государство, заключает международные договоры, аккредитует дипломатических представителей, назначает федеральных судей, офицеров, осуществляет право помилования и др. На деле всеми этими полномочиями без контрасигнатуры (правило, по которому издаваемые главой государства нормативные акты недействительны, если не скреплены подписью соответствующего министра, который несет юридическую и политическую ответственность за данные акты)[15] федерального канцлера, президент может воспользоваться лишь в случаи вакантности поста канцлера. Правительство несет ответственность только перед парламентом, как индивидуальную, так и коллективную (ответственность канцлера). Однако, процедура вынесения недоверия правительству в ФРГ, сложнее, чем во Франции. В Германии действует так называемый конструктивный вотум недоверия. Одним блоком голосуется и против федерального канцлера, и за его преемника. Но т.к. предложить кандидатуру канцлера на практике может только (блок) большинства в парламенте, конструктивный вотум применялся только дважды, да и то в обоих случаях его инспирировало правительство, с целью роспуска неугодного парламента. Так как в случае выражения недоверия возможно или назначение нового канцлера или роспуск парламента.[16]
Подводя итоги этой главы мы можем сделать вывод, что в Федеративной Республике Германии формирование верхней палаты происходит посредством назначения, то есть не имеет выборного управления. Нижняя палата парламента – Бундестаг избирается по смешанной избирательной системе (328 депутатов избраны по одномандатным округам, остальные – по партийным спискам земель).
Пропорциональная система с земельными списками преследует цель, чтобы все партии были распределены пропорционально поданным за них голосам. Опыт показывает, что наименьшее несоответствие между волеизлиянием электората и распределением мандатов в парламенте проявляется в государствах, использующих модифицированную пропорциональную систему с «национальным округом», к которым относится Германия. С другой стороны, прямой выбор кандидата от избирательного округа дает гражданину шанс, выбрать определенного политика.
По образцу Германии в последние десятилетия смешанную избирательную систему приняли 26 стран (причем наряду с западноевропейскими такие, как Албания, Армения, Сенегал, Япония), и уже сегодня эксперты замечают, что данные реформы позволяют ускорить в этих странах процесс политической структуризации общества и парламента.
Заключение
Избирательная система существенно влияет на всю деятельность представительных и законодательных органов власти. В странах, где традиционно применяется мажоритарная избирательная система, тем не менее, наблюдается тенденция к её объединению с пропорциональной.
Так в Великобритании региональные законодательные органы власти (парламенты Шотландии и Ольстера, Национальное собрание Уэльса) избираются на пропорциональной основе. Во Франции, где тоже применяется мажоритарная избирательная система, законодательные органы власти департаментов и регионов, как и городской совет Парижа, избираются полностью по партийным спискам.
Из приведенных выше данных мы видим, что объединение избирательных систем в разных странах, и особенно в Европе, предопределяет сложившуюся там демократию, как партийную, создавая наиболее благоприятные условия для того, чтобы во власти были представлены интересы если не всех, то большинства социальных групп, этнических и религиозных меньшинств и чтобы представляющие их партии и объединения были способны обеспечить отлаженный и эффективный механизм управления государством в целом, смягчая тем самым недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем.
По-видимому, система выборов, принципы которой заимствованы из практики проведения выборов в Германии, была полезна для России. Но прямое копирование опыта Германии, как и любой другой страны, было бы для России нежелательным: конкретная избирательная система в каждой стране отрабатывается десятилетиями и использует именно её особенности, которые в России могут быть иными.
БИБЛОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран: Вопросы и ответы. - М.: Юриспруденция, 2000. – 176 с.
2. Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. 2-издание, переработанное и дополненное. - М.: Книжный мир, 2007. – 792 с.
3. Выборы в бундестаг ФРГ [Электронный ресурс]: - Режим доступа: - #"#">#"#">#"#">#"#">#"#_ftnref1" name="_ftn1" title="">[1] Сущность и функции политических выборов [Электронный ресурс]: - Режим доступа: - #"#_ftnref2" name="_ftn2" title="">[2] Штански Н.В. Современные тенденции объединения избирательных систем как оптимальный инструмент влияния общества на власть в демократическом государстве [Электронный ресурс]: - Режим доступа: -#"#_ftnref3" name="_ftn3" title="">[3] Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Эриашвили М.И. и др. / под ред.В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. - С.217.
[4] Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран: Вопросы и ответы. - М.: Юриспруденция, 2000. - С. 35.
[5] Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран: Вопросы и ответы. - М.: Юриспруденция, 2000. - С. 35.
[6] Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Эриашвили М.И. и др. / под ред.В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. - С.227.
[7] Штански Н.В. Современные тенденции объединения избирательных систем как оптимальный инструмент влияния общества на власть в демократическом государстве [Электронный ресурс]: - Режим доступа: - #"#_ftnref8" name="_ftn8" title="">[8] Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Эриашвили М.И. и др. / под ред.В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. - С.395.
[9] Федеративная республика Германия и Германская Демократическая Республика [Электронный ресурс]: - Режим доступа: - #"#_ftnref10" name="_ftn10" title="">[10] Федеративная республика Германия и Германская Демократическая Республика [Электронный ресурс]: - Режим доступа: - #"#_ftnref11" name="_ftn11" title="">[11] Федеративная республика Германия и Германская Демократическая Республика [Электронный ресурс]: - Режим доступа: - #"#_ftnref12" name="_ftn12" title="">[12] Там же.
[13] Выборы в бундестаг ФРГ [Электронный ресурс]: - Режим доступа: - #"#_ftnref14" name="_ftn14" title="">[14] Портников Виталий. Дрезденская ловушка [Электронный ресурс]: - Режим доступа: - #"#_ftnref15" name="_ftn15" title="">[15] Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. 2-издание, переработанное и дополненное. - М.: Книжный мир, 2007. - С. 287.
[16] Жуковский И.И. Конституционные органы Германии [Электронный ресурс]: - Режим доступа: - http://www.tsygankov.ru
Страницы: 1, 2
