3.3. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ СЛУЖАЩИХ
Полный же объем прав и обязанностей индивидуален по каждой должности в зависимости от функций и задач соответствующих органов власти, где учреждена та или иная должность государственной либо муниципальной службы, а также обусловлен определенной компетенцией и полномочиями, присущими данному органу. Для реализации специальных полномочий государственным и муниципальным служащим законодательством могут предоставляться особые права и обязанности, которые, как правило, конкретизируются в типовых и индивидуальных инструкциях, регламентах, положениях. Именно на этом уровне отражаются статусные особенности государственных и муниципальных служащих. По своей сути правовой статус государственного и муниципального служащих - это определенная нормами права совокупность прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающая установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих должностные обязанности в области государственно- либо муниципально-служебных отношений. С изменением характера этих отношений меняется и правовой статус государственного или муниципального служащего (например, повышение, понижение в должности, временное исполнение обязанностей и т.п.).
Из перечня общих прав, предоставленных государственным и муниципальным служащим федеральным законодательством, их правовой статус определяют лишь те, которые дают им возможность полноценно осуществлять должностные обязанности.
К таким общеслужебным правам по ФЗ "Об основах ГС РФ" относятся: право на ознакомление с документами, устанавливающими права и обязанности государственного служащего по занимаемой должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также право на организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей (п. 1 ч. 1 ст. 9); право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей (п. 2 ч. 1 ст. 9); право на посещение в установленном по рядке для исполнения должностных обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности (п. 3 ч. 1 ст. 9); право на принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями (п. 4 ч. 1 ст. 9); право на внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции (п. 12 ч. 1 ст. 9). [22, c.51]
Все остальные права (п. 5-11 ч. 1 ст. 9) относятся к личным субъективным правам гражданина, замещающего государственную должность государственной службы, а потому их следует исключить из структуры нормативных положений, определяющих общий правовой статус и должностные полномочия государственных служащих. Следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнением о том, что личные права государственных служащих "призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность служащего, заинтересовывая его в получении премий, в продвижении по служебной лестнице и т.п.".
Такой подход применим и для понимания правового статуса муниципальных служащих. Основная масса региональных законов10 закрепляет право муниципального служащего на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой им муниципальной должности муниципальной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, указывающими также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей.
Российская практика последних лет, как и международный опыт, со всей очевидностью убеждает в недостаточности одного лишь нормативного закрепления субъективных прав чиновника, особенно таких как право на участие в конкурсе на замещение вакантной должности, право на продвижение по службе, право на служебные заслуги, на защиту профессиональных и социально-экономических интересов, на честь и достоинство и ряд других. Но без должного обеспечения возможности их практического воплощения это пагубно влияет на устойчивость правового положения государственного или муниципального чиновника. А это, в свою очередь, ослабляет не только сам правовой статус, но и влечет негативные последствия в его служебной дееспособности. Преодолеть законодательные упущения можно только путем разработки и внедрения процессуально-правовых механизмов реализации материальных установлений прав чиновника.
Права, которыми наделяются государственный и муниципальный служащие, становятся реальностью лишь в том случае, если они сопряжены с обязанностями. Принцип сочетания прав и обязанностей знали еще юристы античности. Установление разумного (в смысле необходимой достаточности) баланса в соотношении между правами и обязанностями всегда было важнейшей теоретической проблемой юриспруденции, имеющей существенное прикладное значение для отраслей права и законодательства. Единство прав и обязанностей обусловлено тезисом о взаимной ответственности управомоченного субъекта, который совершает определенные действия и должен в то же время нести за них ответственность.
Существование принципа единства прав и обязанностей теоретико-правовая мысль выразила диалектическим утверждением: "Нет прав без обязанностей и нет обязанностей без прав". Между тем федеральное законодательство не содержит перечня прав и обязанностей муниципальных служащих, предоставляя региональному законодателю самостоятельно определить их каталог. Нормативный анализ регионального законодательства совершенно определенно приводит к выводу о совпадении основных обязанностей, которые возлагаются на государственных и муниципальных служащих, а равно и устанавливаемых для них правоограничений, включаемых в общий правовой статус. [19, c.415]
В ряде субъектов Российской Федерации их законы вменяют муниципальным служащим дополнительные обязанности, например, беречь муниципальную собственность (Республика Карелия, Архангельская, Белгородская, Калининградская, Орловская, Курская области и др.), обеспечивать каждому гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, возможность получения гражданами другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом (Республика Дагестан, Краснодарский край, Амурская, Брянская, Вологодская, Кировская, Сахалинская области и др.), а также обязанность не совершать действий, подрывающих авторитет муниципальной службы (Свердловская, Орловская области и др.), заботиться о благе муниципального образования, не противопоставлять интересы муниципального образования государственным интересам субъекта Федерации (Санкт-Петербург).
Правовые ограничения, которые накладываются на государственных и муниципальных служащих, могут быть непосредственно связаны с осуществлением ими службы (по ст. 11 ФЗ "Об основах ГС РФ" и по ст. 11 ФЗ "Об основах МС в РФ"), но могут также возникнуть при определенных обстоятельствах (по ч. 3 ст. 21 ФЗ "Об основах ГС РФ" и по региональному законодательству о муниципальной службе). Их правовая природа заключается в том, что они являются юридическими категориями - правами, входящими в статус гражданина, которых он лишается, пока состоит на государственной либо муниципальной службе.
Вследствие этого предоставляемые государственным и муниципальным служащим социально-правовые гарантии и соответствующее обеспечение имеют компенсационный характер. Наряду с этим ограничения, налагаемые на государственных и муниципальных служащих, преследуют цель обеспечить их высокий моральный облик и свободу действий в пределах должностных полномочий.
Сам характер государственной и муниципальной службы влечет необходимость установления правовых ограничений, в том числе и в сфере трудовых отношений, складывающихся в процессе прохождения службы, с учетом условий и специфики труда государственных и муниципальных служащих. В отношении государственной службы такая позиция была подтверждена Конституционным Судом РФ. [18, c. 257]
Из его определения от 4 декабря 1997 г. следует, что "государственные служащие обладают особым правовым статусом в сфере трудовых отношений". Тем самым высшая инстанция конституционной юстиции закрепила правовую позицию, которая исходит из признания различий между "особым трудоправовым статусом госслужащих" и остальных работников. Думается, что в отличие от государственной службы особых видов, какими являются военная служба и так называемая специальная служба в правоохранительных органах - внутренних дел, безопасности, таможни и некоторых других, трудоправовой статус государственных гражданских служащих, а вместе с ними и муниципальных служащих не противоречит их публично-правовой природе. Напротив, дополняет и развивает особенно те нормативные элементы, которые не только материально закрепляют, но и процессуально обеспечивают статус государственных гражданских и муниципальных служащих в части их прав, социально-правовых гарантий, льгот и т.п.
Федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления государственным и муниципальным служащим предоставляются специальные гарантии и материальное обеспечение в соответствии со ст. 15-20 ФЗ "Об основах ГС РФ" и ч. 1 ст. 15 ФЗ "Об основах МС в РФ". Предусмотрены гарантии и при ликвидации, сокращении штата или реорганизации государственного органа и органа местного самоуправления и ряд дру гих материально обеспечительных гарантий и дополнительных социальных льгот. Гарантии и материальное обеспечение государственных и муниципальных служащих следует рассматривать как обязательный атрибут создания необходимых условий для исполнения ими своих должностных полномочий.
Подобная идея была высказана еще в имперский период российской государственности известным юристом Н.М. Коркуновым, который считал, что материальное обеспечение дается чиновникам не за выполняемые ими управленческие услуги, а затем, чтобы они могли их выполнять: это не столько плата, сколько условия их деятельности. В этой связи нормативное закрепление материального обеспечения образует один из элементов правового статуса государственных и муниципальных служащих.
Особенности статуса государственных и муниципальных служащих по сравнению с другими служащими и различными категориями работников, чья деятельность всецело регулируется нормами трудового законодательства, заключаются в повышенной ответственности за соблюдение должностных обязанностей и служебную дисциплину. Юридическая ответственность, к которой могут привлекаться государственные и муниципальные служащие в зависимости от совершенных ими проступков, также является неотъемлемым элементом их правового статуса. [17,c. 403]
