Однако, не взирая на эти предписания закона, они в рассматриваемом вопросе не могут служить основой для наделения помощника прокурора полномочиями государственного обвинителя.
Как известно, одно из принципиальных отличий УПК РФ от прежнего уголовно-процессуального законодательства состоит в том, что законодатель установил приоритет норм УПК РФ над нормами других отраслей федерального законодательства и в ч.1 ст.7 УПК РФ закрепил положение, согласно которому суд, прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель не вправе применять федеральный закон, противоречащий УПК РФ.
Из этого следует, что в случае обнаружения коллизии между нормами УПК РФ и других федеральных законов правоприменитель должен руководствоваться предписаниями УПК РФ.
Исходя из изложенного и принимая во внимание, что ст.36 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" вступает в противоречие с требованиями ч.6 ст.37 УПК РФ, в соответствии с ч.1 ст.7 УПК РФ закон о прокуратуре в этой части не имеет юридической силы.
Что же касается аргументов, основанных на существующих якобы противоречиях между п.31 ст.5 и ч.6 ст.37 УПК РФ относительно понятия "прокурор", то необходимо отметить, что в принципе никакого противоречия между этими нормами нет.
Представляется, что ошибочность позиции сторонников наделения помощника прокурора полномочиями государственного обвинителя заключается в том, что они обосновывают свою позицию исключительно исходя из текста п.31 ст.5 УПК, игнорируя при этом специальную оговорку, которую законодатель закрепил в первом абзаце ст.5 УПК РФ, где сказаны такие слова: "Если не оговорено иное, основные понятия, используемые в настоящем Кодексе, имеют следующее значение..."
Иными словами, законодатель говорит, что если в тех или иных нормах УПК то или иное понятие, перечисленное в ст.5 УПК, использовано в узком или широком смысле, то необходимо его и понимать именно в этом смысле.
А, как это видно из содержания ч.6 ст.37 УПК РФ, в ней законодатель сделал специальную оговорку относительно понятия "прокурор", которое существенно отличается от той трактовки, которая закреплена в п.31 ст.5 УПК РФ. Поэтому прокурор района, города обязан при трактовке понятия "прокурор" применительно к процессуальной фигуре государственного обвинителя руководствоваться не п.31 ст.5, а ч.6 ст.37 УПК РФ и не вправе поручать поддержание государственного обвинения своему помощнику.
Полномочия прокуратуры во взаимоотношениях с судебной системой
В Конституции Российской Федерации прокуратуре посвящена лишь одна статья. Причем включена она в главу "Судебная власть". Однако организационно-структурно российская прокуратура не является частью судебной власти. Прокуратура - единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Вместе с тем общность конечных целей, таких как создание гарантий законности в стране, защита прав и свобод личности, а также близость функций предопределяют тесное взаимодействие между прокуратурой и судами. При этом мы исходим из представления о судебной власти как самостоятельной, независимой, высшей в иерархии юридических органов.
Взаимодействие с судебной властью характерно для всех функций и направлений деятельности прокуратуры. Следует иметь в виду, что Конституция не определяет их, а в вопросе о полномочиях, организации и порядке деятельности прокуратуры отсылает к Федеральному закону о прокуратуре.
В ст.1 Закона о прокуратуре сформулирована ее основная функция - осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Там же указывается, что деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Если кратко охарактеризовать направления прокурорской деятельности, то это будут:
1) надзор за исполнением законов в сфере государственного управления, экономики, охраны прав и свобод граждан, т.е. отрасль, которую на профессиональном языке мы привыкли называть общим универсальным надзором;
2) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
3) надзор за исполнением законов администрацией пенитенциарных учреждений;
4) уголовное преследование, а также координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
5) участие в рассмотрении дел судами, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судебных органов.
Прокуратура в России надзирает за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими актов.
Именно это направление деятельности вызывает острые дискуссии. Предложения радикальных оппонентов прокуратуры о ликвидации общего надзора основываются в том числе на том, что во многих развитых странах подобной функции прокуратура не осуществляет. Однако для современной России необходим именно такой тип прокуратуры, ее организация и направления деятельности объективно зависят от социальных, экономических, политических и иных условий жизнедеятельности общества.
Из совокупности этих условий следует выделить правовые. Именно они имеют решающее влияние на предназначение и состав функций прокуратуры, пути ее реформирования. Концентрированно это выражается в состоянии законности в стране.
С развалом тоталитарной системы отношение к правовым ценностям и институтам изменилось в России в лучшую сторону, хотя не настолько, как хотелось бы. Законности пока не удалось занять подобающее место в социальной политике, в жизни общества. Российской общественности приходилось быть свидетелем, когда действующий закон отставлялся в сторону и применялись "целесообразные", а то и силовые средства.
Особую опасность представляет правовой нигилизм, который исходит не только от лиц, в той или иной мере заинтересованных в обходе закона, но и от представителей управленческого персонала, обязанных быть проводниками требований закона. Вертикаль исполнительной власти до сих пор не может выполнить свое главное назначение - обеспечить надлежащее исполнение законов.
Наши оппоненты не учитывают не только специфику государственно-правовой ситуации в России, но и напрямую игнорируют тот факт, что в странах, на опыт которых они ссылаются, более сильны саморегуляторы гражданского общества, прежде всего - стабильное законодательство, действуют традиции уважения к закону и ответственности перед ним; правовой культурой проникнуты все структуры государственного и социального механизма. Именно этим объективно обусловлено сужение сферы государственного контроля и надзора.
Мы в России пока похвалиться таким положением, к сожалению, не можем. И если бы перечисленные факторы были иными, наверное, можно было бы вести речь о другой прокуратуре. На переходном же этапе нужна прокуратура переходного периода с разветвленными функциями, сильными надзорными полномочиями, позволяющими ей играть роль "компенсатора" недоработок и недостатков прежде всего контролирующих органов в государственном механизме.
Конечно, такое положение во многом оборачивается и против самой прокуратуры. Роль пожарной команды и "компенсатора" слабости всей системы контроля и надзора за состоянием законности приводит к тому, что прокуратура нередко выглядит в глазах общественности единственным ответственным за все беды и пороки нынешней законности.
Сторонники немедленного сужения компетенции прокуратуры утверждают, что единственным способом защиты прав граждан и общества должна быть судебная власть. Безусловно, постепенно расширяющийся судебный порядок защиты прав и свобод является наиболее надежным и эффективным. Однако это не дает оснований утверждать, что правозащитная деятельность прокуратуры подменяет "право граждан на судью", ограничивает их возможность обжалования в суд нарушений законности. Во-первых, в демократическом обществе должна быть "многоканальная" система охраны и защиты прав человека. Тем более это важно для России, где возможностей для нарушения основных прав и свобод предостаточно. Во-вторых, получив право идти за защитой от произвола должностных лиц в суд, граждане все еще мало им пользуются. Люди охотнее со своими бедами идут к прокурору. Почему? Их смущает длительность судебного разбирательства. Не менее важно и то, что такая защита оказывается слишком дорога: за последние годы судебная пошлина существенно возросла. Получение профессиональной правовой помощи при современных расценках на услуги также не всем по карману.
Иное - прокуратура. Сюда граждане обращаются как в наиболее доступный для них орган, который в состоянии оперативно и квалифицированно разобраться, бесплатно принять меры к защите нарушенных прав.
Приведу всего несколько цифр. За год в прокуратуру только по линии общего надзора поступает примерно 300 тыс. обращений граждан. Среди них 95 тыс. - на нарушения трудового законодательства; 43 тыс. - жилищного; 10 тыс. - пенсионного; 15 тыс. - законодательства о несовершеннолетних; 5 тыс. - по вопросам, связанным с земельной реформой. Будем откровенны: суды пока не готовы взять на себя этот объем работы. Трудно представить, что произойдет, если, скажем, с завтрашнего дня прокуроры перестанут заниматься правозащитной деятельностью. При нынешнем состоянии судебной системы российский гражданин с его бедами и заботами фактически не сможет воспользоваться своим правом "на судью".
Это одна сторона дела, касающаяся, можно сказать, субъективного отношения граждан к суду и прокуратуре. Вторая относится к проблеме соотношения деятельности прокуратуры и функционирования судопроизводства. В этом вопросе следует иметь в виду одно важное обстоятельство: применительно к надзору за исполнением законов, а также надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокуратура в основном обращается для отмены незаконных правовых актов и в других случаях нарушения прав в суд, т.е. позиция прокурора проходит апробацию в суде. И только после судебного решения приобретает обязывающий характер.
Поэтому акцент на судебную форму защиты отнюдь не должен повлечь сворачивания усилий прокуратуры в этом направлении.
Теперь о надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Он затрагивает огромную по своим масштабам и чрезвычайную, особенно сейчас, сферу борьбы с преступностью. Прокуратура преследует две основные цели: средствами прокурорского надзора обеспечить защиту граждан, общества и государства от преступных посягательств и соблюдение конституционных прав и свобод тех, кто оказался вовлеченным в сферу уголовного судопроизводства. Здесь в России происходят существенные перемены.
