Значение международно-правового регулирования вопросов гражданства в нашей стране особенно возросло после признания приоритета правил международного договора над правилами, установленными отечественным законодательством.
Уже в Законе о гражданстве СССР 1978 г. указывалось, что если международным договором, в котором участвует СССР, установлены иные правила, чем те, которые содержались в Законе о гражданстве, то применяются правила международного договора. Аналогичные положения содержались и в Законе о гражданстве СССР 1990 г.
Все большее значение в советском законодательстве стало уделяться регламентации отношений, характеризуемых обстоятельствами международного происхождения, но принадлежащих к области внутригосударственного права, что свидетельствовало о возрастании роли подобных отношений в этой сфере.
Конституция РФ закрепила положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).
Сложность устранения противоречий между государствами является причиной того, что по вопросам гражданства заключено сравнительно мало универсальных международных договоров. Государства в основном регламентируют вопросы гражданства на основе региональных соглашений. Отдельные вопросы обычно включаются в договоры о территориальных изменениях, о защите национальных меньшинств, о правовой помощи и правоспособности граждан договаривающихся государств, о срочной службе в армии и о двойном налогообложении и т.д.
Первым многосторонним соглашением по вопросам гражданства является Конвенция о статусе натурализованных лиц, восстанавливающих свое постоянное место жительства в государстве происхождения, принятая в Рио-де-Жанейро в 1906 г. Участниками Конвенции стали 11 американских государств. Она установила правило о том, что возвращение натурализованного лица в государство прежнего гражданства имеет следствием утрату натурализации и реинтеграцию в первичном государстве.
Попытка универсальной кодификации вопросов гражданства впервые была предпринята на Гаагской конференции по кодификации международного права 1930 г., на которой была принята Конвенция по некоторым вопросам, относящимся к коллизиям законов о гражданстве. Конвенция подтвердила суверенное право государств определять круг своих граждан и обязала другие государства уважать это право в той мере, в какой оно соответствует международному праву и обычаям, а также общепризнанным принципам международного права; закрепила принцип равноправия гражданств различных государств и отрицания двойного гражданства; отвергла правомерность защиты государством бипатрида перед государством, гражданством которого лицо также обладает; утвердила принцип эффективного гражданства; подтвердила право лица на экспатриацию и рекомендовала автоматическую денатурализацию в прежнем государстве при натурализации в новом государстве; предложила гарантии против возникновения безгражданства при экспатриации; закрепила принцип единства гражданства семьи. Конвенция содержала ряд статей, гарантирующих женщин от безгражданства при заключении брака, а также положения относительно гражданства детей, в том числе при усыновлении.
В современном международном праве нормы, имеющие отношение к вопросам гражданства, содержатся главным образом во Всеобщей декларации прав человека; в Конвенции о статусе беженцев; в Конвенции о статусе апатридов; в Конвенции о гражданстве замужней женщины; в Конвенции о сокращении безгражданства; в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации; в Международном пакте о гражданских и политических правах; в Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказания за него; в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин; в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают; в Итоговом документе Венской встречи 1986 г. представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоявшейся на основе положений Заключительного акта, относящихся к дальнейшим шагам после Совещания от 15 января 1989 г.; в Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. и др.
Во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., устанавливается, что никто не может быть подвергнут произвольному аресту, задержанию или изгнанию (ст. 9), что каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну (ст. 13); что каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство (ст. 15).
В Конвенции о гражданстве замужней женщины от 29 января 1957 г. записано, что договаривающиеся государства, имея в виду, что коллизии в праве и практике, относящиеся к гражданству, возникают как результат постановлений об утрате или при обретении гражданства женщинами вследствие вступления в брак, расторжения брака или перемены гражданства мужем во время существования брачного союза и что в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека указывается, что "каждый человек имеет право на гражданство" и что "никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство", согласились о том, что ни заключение, ни расторжение брака между кем-либо из его граждан и иностранцем, ни перемена гражданства мужем во время существования брачного союза не будут отражаться автоматически на гражданстве жены (ст. 1). Ни добровольное приобретение кем-либо из граждан гражданства какого-либо государства, ни отказ кого-либо из граждан от своего гражданства не будет препятствовать сохранению своего гражданства женой этого гражданина (ст. 2).
Каждое договаривающееся государство согласилось, что иностранка, состоящая замужем за кем-либо из его граждан, может приобрести, по своей просьбе, гражданство своего мужа в специальном упрощенном порядке натурализации. Дарование такого гражданства может быть объектом ограничений, устанавливаемых в интересах государственной безопасности или публичного порядка (ст. 3).
В Конвенции о сокращении безгражданства, принятой 30 августа 1961 г. конференцией полномочных представителей, созванной в соответствии с резолюцией 896 (IX) Генеральной Ассамблеи ООН от 4 декабря 1954 г., устанавливается, что договаривающееся государство предоставляет свое гражданство лицу, рожденному на его территории, которое иначе не имело бы гражданства.
Найденыш, находящийся на территории договаривающегося государства, поскольку его место рождения не установлено, предполагается родившимся на этой территории от родителей, имеющих гражданство этого государства (ст. 2).
Рождение на судне или на воздушном корабле считается имевшим место на территории того государства, под флагом которого это судно плавает, или на территории того государства, в котором этот воздушный корабль зарегистрирован, в зависимости от обстоятельств (ст. 3).
Если гражданин договаривающегося государства родился вне пределов территории этого государства, закон этого государства может обусловить сохранение гражданства этого государства по истечении одного года после достижения им совершеннолетия проживанием в это время на территории этого государства или регистрацией в соответствующих органах.
Любой договор между договаривающимися государствами, который предусматривает передачу территории, должен включать постановления, которые гарантировали бы, что никто не станет апатридом в результате этой передачи.
В Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 21 декабря 1965 г., записано, что она не применяется к различиям, исключениям, ограничениям или предпочтениям, которые государства проводят или делают между гражданами и негражданами. Ничто в ней не может быть истолковано как влияющее в какой-либо мере на положения законодательства государств-участников, касающиеся национальной принадлежности, гражданства или натурализации, при условии, что в таких постановлениях не проводится дискриминации в отношении какой-либо определенной национальности (ст. 1).
Участники Конвенции обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом, без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления, в частности, таких прав, как права на свободу передвижения и проживания в пределах государства: права покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну; права на гражданство (ст. 5).
Исключительно важную роль в регулировании вопросов гражданства играет Европейская конвенция о гражданстве 1997 г.
Следует сказать, что Совет Европы рассматривает вопросы, касающиеся гражданства, на протяжении более чем 30 лет. В 1963 г. была открыта для подписания Конвенция о сокращении случаев множественного гражданства и об исполнении воинской обязанности в случаях множественного гражданства.
В основу главы I Конвенции 1963 г. положена идея, которая в то время пользовалась широким признанием во многих западноевропейских странах. Она сводилась к тому, что множественное гражданство является нежелательным и что его следует в максимальной степени избегать. Статья 1 этой Конвенции предусматривает, в частности, что граждане, добровольно приобретшие другое гражданство, утрачивают свое прежнее гражданство и, в случае отсутствия соответствующей оговорки, лишаются права на его сохранение.
Тем не менее в Конвенции 1963 г. признается, что множественное гражданство возникает, в частности, тогда, когда гражданство другого государства-участника приобретается автоматически или когда государство, которое не является участником главы I Конвенции, допускает множественное гражданство в иных случаях. Поэтому в главу II, которая может быть принята государством-участником, даже если оно не приняло главу I, включены положения о выполнении воинской обязанности в случаях множественного гражданства, с тем чтобы освободить лиц с множественным гражданством от выполнения своей воинской обязанности более чем в одном государстве-участнике.
Европейская конвенция о гражданстве, принимая во внимание многочисленные международные документы, касающиеся гражданства, множественного гражданства и безгражданства; признавая, что в вопросах, касающихся гражданства, следует учитывать законные интересы как государств, так и отельных лиц; желая содействовать прогрессивному развитию правовых принципов, касающихся гражданства, а также их закреплению во внутреннем законодательстве и желая максимально сократить число случаев безгражданства; желая исключить дискриминацию в вопросах, касающихся гражданства; отмечая различные подходы государств к вопросу о множественном гражданстве и признавая, что каждое государство вправе решать в рамках своего внутреннего законодательства, какими будут последствия того, что его гражданин приобретает или имеет другое гражданство; признавая, что желательно найти надлежащие пути преодоления последствий множественного гражданства, в частности в том, что касается прав и обязанностей лиц с множественным гражданством; учитывая желательность того, чтобы лица, имеющие гражданство двух или более государств-участников, выполняли свою воинскую обязанность только в одном из этих участников; учитывая необходимость содействия международному сотрудничеству между национальными органами, отвечающими за вопросы гражданства, устанавливает принципы и правила, касающиеся гражданства физических лиц, и правила, регулирующие воинскую обязанность в случаях множественного гражданства, которым должно соответствовать внутреннее законодательство государств-участников.[13] В ней указывается (ст. 3), что каждое государство определяет в соответствии со своим законодательством, кто является его гражданином. Это законодательство признается другими государствами, если оно соответствует применимым международным конвенциям, международному обычному праву и общепризнанным правовым принципам в отношении гражданства.
