Правительство, в понимании Политбюро, было тогда преимущественно хозяйственным (экономическим), органом власти и рассматривалось порой как бы параллельно с Госпланом. В поручениях центральных партийных органов нередко было записано одной строчкой: "Совету Министров СССР, Госплану...".
Главным недостатком однопартийного руководства была бесконтрольность, отсутствие конкурентов в политической жизни, что и стало причиной загнивания партгосаппарата. События, связанные с ГКЧП (август 1991 года), свидетельствуют о том, что Президент СССР М. Горбачев (он же генсек КПСС) стал заложником силовых структур, а последующие события (сентябрь-ноябрь) превратили этот госорган в беспомощный институт власти. Вместе с тем многие негативные стереотипы поведения "начальства" советского времени оказались весьма живучими и постепенно "перекочевывали" в жизнь новой политической элиты.
Президент В. Путин неоднократно отмечал неэффективность сложившейся в настоящее время системы управления, слабость исполнительной вертикали, обращал внимание на многие другие дефекты в организации федеральной и региональной власти. Им дан критический анализ состояния организации государственной власти с точки зрения ее соответствия конституционным принципам.
Сложившаяся практика подтверждает, на первый взгляд, фактическое верховенство Президента России в исполнительной власти. Но политические реалии, как уже отмечалось, изменчивы, они не всегда соответствуют логике предписаний Закона. Конституция закрепляет за ним статус главы государства и не более того. В этой связи небесспорны суждения о том, что "анализ конституционных норм подтверждает вывод, что Президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им"*(4).
На наш взгляд, из Конституции и федеральных законов не вытекает, что Правительство осуществляет исполнительную власть Российской Федерации и возглавляет единую систему органов исполнительной власти в России лишь номинально. Правительство и по букве Закона, и по практике - это действительно высший исполнительный орган общей компетенции. Президент без Правительства - это заведомо слабая фигура. Специфика взаимоотношений этих органов в том, что они должны выполнять свои функции без административной субординации. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" (1997 г.) институировал его как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации (ст.1). Упомянутый закон не обусловливает необходимого общего руководства Президента федеральным Правительством. Кстати, как и отмечает В. Н. Суворов, такая формулировка предлагалась Администрацией Президента, но не получила поддержки депутатов Государственной Думы, поскольку она не вписывалась в систему разделения властей и не согласовывалась с конституционной самостоятельностью Правительства (ст.10, 11 и 104 Конституции).
Для выяснения роли этих институтов власти обратимся к истории. Если предположить, что в 1993 г. создатели Конституции имели цель сохранить статус-кво в отношении главенства Президента в исполнительной власти, то тогда не надо было "огород городить". Достаточно было бы традиционной дефиниции, имеющейся во многих конституциях стран дальнего и ближнего зарубежья: Президент - глава исполнительной власти. Однако на такой вариант создатели Конституции не пошли сознательно, и вот почему.
События 1992-1993 гг., а также материалы Конституционного совещания 1993 г. свидетельствуют о том, что при усилившейся критике Правительства на этапе тяжелейших для народа радикальных преобразований в экономике и социальной сфере надо было безотлагательно увести Президента от ответственности за деятельность Правительства и исполнительной власти в целом. Правовых решений этой проблемы было немного. Одно из них: создать конституционно самостоятельный орган, осуществляющий исполнительную власть в России и ответственный перед Президентом. Таким путем ответственность за деятельность исполнительной власти, образно говоря, перекладывалась с Президента на федеральное Правительство и его Председателя. Следовательно, речь шла о создании полноценного федерального органа общей компетенции, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации, что и было записано в ст.110 Конституции. При этом Председатель Правительства наделялся весьма существенными самостоятельными полномочиями (ст.113 Конституции) и становился второй по значимости политической фигурой среди высших должностных лиц России. Об этом недвусмысленно говорит и ст.92 Конституции: "Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации".
Для выяснения роли Правительства немаловажен ответ на вопрос: какое значение имеет для него право Президента определять основные направления государственной политики? В статье 80 Конституции подчеркиваются приоритеты политического руководства главы государства. Однако, на наш взгляд, функции общего политического руководства Президента вовсе не означают ослабления роли Правительства.
Конституционная доктрина исходит из необходимости согласованного функционирования этих органов - Президента и Правительства - при политическом лидерстве главы государства.
Модель Президента - фактического руководителя Правительства (при полноценной, а не технической роли Председателя Правительства) ущербна не только в политическом, но и в юридическом плане. Если Президент (глава государства) действует в таком качестве, тогда он и несет полную ответственность за деятельность этого высшего исполнительного органа. Но такой ответственности Конституция и федеральные законы не предусматривают. Президент - глава государства, он отвечает за общее состояние государственных дел. Каждый из органов, представляющих разные ветви власти, несет ответственность исходя из норм Конституции и федеральных законов и прежде всего перед народом - единственным источником власти в Российском государстве (ст.3 Конституции).
За организацию работы Правительства как коллегиального органа несет персональную ответственность Председатель Правительства. Возлагая на Президента ответственность за деятельность Правительства, мы тем самым принижаем роль Председателя Правительства. Заметим, что по Регламенту Правительства (п.36) при равенстве голосов при принятии решения на заседании Правительства решающим является голос Председателя Правительства.
Политическая реальность может быть такова, что виновником тех или иных просчетов является именно Председатель Правительства, который не справляется со своей работой. Сторонники "президентского" руководства исполнительной властью это обстоятельство почему-то не учитывают. Кроме того, при президентском руководстве сами процедуры вотума недоверия Правительству и согласования кандидатуры Председателя Правительства с Государственной Думой становятся своего рода отечественным "парламентским реликтом". Для Президента решение Госдумы по этому вопросу - только рекомендация. Причем досрочный роспуск нижней палаты и новые выборы нового состава депутатов не обусловливают никаких юридических последствий для Президента в части формирования нового состава Правительства. Регламентация этих достаточно острых конфликтов осуществлена в Основном законе таким образом, что стала своего рода очередной конституционной фикцией парламентаризма в России. Тем самым Президент берет на себя все бремя ответственности за деятельность этого органа, что не отвечает его роли арбитра в споре публичных властей.
Конечно, на такой правовой основе не строятся цивилизованные конституционные отношения между Президентом и парламентом, это стимулирует лишь создание политиканствующего "карманного" законодательного органа, послушного воле главы государства, но не подлинного выразителя воли народа. Проводить в жизнь демократию и парламентаризм можно лишь при полноценном конституционном статусе каждой ветви власти.
На наш взгляд, политическое единство Президента и Правительства нисколько не противоречит конституционной самостоятельности и полноценному функционированию Правительства как высшего исполнительного органа, ответственного перед народом. Безусловно, это требует правового понимания Президентом своего места в системе власти. С точки зрения перспективы развития этих институтов вряд ли оптимальна конструкция системы исполнительной власти, которую возглавляют два высших федеральных органа государственной власти. Как уже отмечалось, у Правительства и Президента как главы государства, образно говоря, разные конституционные статусы и назначение в механизме государственной власти. Функции и полномочия Президента качественно иные, чем правительственные. Специфику Правительства в условиях сегодняшней президентской республики определяет его самостоятельное место в конституционном институировании высших носителей власти, а среди исполнительных органов - то, что оно является органом общей компетенции. Президент в отличие от Правительства не является органом общей компетенции в строго правовом смысле. Характер и объем полномочий главы государства свидетельствует о том, что его регулирующая функция реализуется не столько в принимаемых им нормативных указах, сколько в политических решениях. Президент "рождает" Правительство, формирует, отправляет его в отставку, назначает и освобождает членов Правительства по предложению Председателя Правительства. Эти кадровые полномочия позволяют ему воздействовать на Правительство. Он определяет и стратегический курс государства, и текущую политику, представляет свои взгляды на различные стороны общественной жизни, которые затем становятся основой для разработки правительственной программы.
Деятельность главы государства не ограничивается, однако, взаимодействием с Правительством. Сообразуясь с новыми обстоятельствами, действуя по собственному разумению, Президент не должен забывать главного: все его действия имеют комплексное, интегрирующее значение для государственной власти, оказывают влияние на разные стороны общественного бытия. При необходимости он может поменять состав Правительства, но он не вправе оставить государство без Правительства. Конституционное назначение Правительства и Президента по многим параметрам их деятельности совпадает. Но они функционально разноуровневые и конституционно самостоятельные институты власти. Словом, Правительство - это не принадлежность Президента. В самом деле, и в политическом аспекте можно ли сказать о Правительстве Е. Примакова, что это была команда Президента Б. Ельцина?
Сказанное не исключает необходимости тесного повседневного взаимодействия Правительства и Президента, основанного на единстве общегосударственных задач и целей. Если такого единства нет, Правительство само должно уходить в отставку, не дожидаясь, пока это сделает Президент. Отметим, что такой алгоритм добровольной отставки Правительства пока не сложился. Президент действует, как правило, на опережение. Вообще политическая практика их взаимоотношений зачастую не укладывается в границы Закона. Это вовсе не означает, что она является наиболее оптимальным и эффективным вариантом решения острых проблем, а конституционные положения тормозят движение вперед. Деятельность первого Президента России убеждает в том, что его методы работы с Правительством по принципу "монаршей воли" не всегда согласовывались с конституционными началами развития нашего государства.
Итак, для Президента России предпочтительнее сосредоточиться на объединении усилий государства и общества. Такого нельзя достичь, если Президент предстает в одном лице и как фактический руководитель исполнительной власти, и как глава федерального Правительства, и как гарант Конституции России, и как политический арбитр (посредник) в спорах органов, относящихся к различным ветвям и уровням власти.
Аналогичное замечание касается функции обеспечения согласованного взаимодействия госорганов с учетом соблюдения принципа разделения властей. Реализация ее предполагает равную требовательность, нейтральность и объективность Президента по отношению ко всем государственным органам и к действиям должностных лиц. Президент должен быть фактически дистанцирован от оперативно-распорядительной деятельности Правительства и осуществлять ее только в исключительных случаях. Главный упор при совершенствовании организации деятельности главы государства необходимо сделать на усиление контрольных функций, особенно при нарушении Конституции должностными лицами любого ранга.
Оперативная деятельность Президента в сферах, затрагивающих компетенцию Правительства, в большинстве случаев означает его вмешательство в действия этого органа. При сложнейших задачах управления, многочисленности нестандартных ситуаций, требующих распорядительных решений, Президенту физически невозможно знать все тонкости вопросов, требующих его реагирования. Дача указаний Правительству по текущим делам приводит к неоправданному возрастанию роли Администрации Президента и различных финансово-промышленных группировок.
Поручения Президента по всем направлениям деятельности федерального Правительства распыляют его усилия, отвлекают от главных задач. Не дело главы государства решать за Правительство то, что оно обязано делать в силу своей компетенции. Если за Президентом - стратегическое управление, то за Правительством, органами исполнительной власти - своевременное и безотлагательное принятие распорядительных решений, осуществление стратегического замысла силами государственного аппарата.
Нельзя забывать, что обязанность оперативного управления прямо вытекает из функций и полномочий Правительства, ибо оно по определению реализует государственную политику. Если в прошлые годы многие десятки распорядительных решений Президента Б. Ельцина так и остались невыполненными, то это говорит не столько о слабой исполнительской дисциплине, сколько о невозможности их выполнить (отсутствие средств в бюджете и т.д.).
Для развития гражданского общества не годится спасительная формула наших дней, которая прочно укоренилась в общественном сознании: Президент отвечает за все. Тем самым мы подталкиваем его к действиям в роли главного пожарного России. Президент - глава государства, а не начальник всех госорганов и должностных лиц. Каждый отвечает перед Законом и перед обществом в пределах своей компетенции.
Л.А. Окуньков,
директор Института законодательства
и сравнительного правоведения при Правительстве РФ,
кандидат юридических наук
"Журнал российского права", 2001, N 2
—————————————————————————————————————————————————————————————————————————
*(1) По конституциям зарубежных стран таким полномочием обладает, как правило, глава исполнительной власти: "Правительство определяет и проводит политику нации" (ст.20 Конституции Франции).
*(2) В научной литературе эти органы обычно называют "вспомогательные государственные органы при главе государства" (см. Осавелюк А. М. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран: конституционно-правовой аспект. М.: Юристъ, 1998. С. 87-91).
*(3) Вот пример одного из типичных заблуждений: "Администрация Президента должна представлять собой орган, способный решать важнейшие государственные и политические задачи внутри страны и за ее пределами..." (Вардуль Н. Как Путин будет управлять страной // Коммерсант. 2000. 13 - 14 мая).
*(4) Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2000. С. 344.
кщьфт
Страницы: 1, 2
