Представляется, что такое положение, когда в ряде субъектов не будет вводиться институт мировых судей, вряд ли допустимо. Не только потому, что это противоречит Федеральному конституционному закону о судебной системе. Нарушается конституционный принцип, состоящий в том, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.
Как видно, есть еще регионы, где не спешат с созданием всех условий для эффективного функционирования мировой юстиции. Это объясняется целым рядом причин законодательного, финансового и организационного характера.
Что касается проблем финансового обеспечения, то они обусловлены, прежде всего, неготовностью субъектов принять на себя расходы по материально-техническому обеспечению деятельности мировых судей. Особые сложности возникли в так называемых дотационных субъектах РФ (а их значительное большинство). Действительно, выделить из скудных бюджетов регионов средства на создание мировой юстиции непросто. Поэтому следовало бы внести изменения в существующий сейчас порядок выделения средств из федерального Фонда финансовой поддержки регионов. Эти средства выделяются регионам из государственного бюджета адресно, на строго определенные цели. Одной из таких целей могла бы стать финансовая поддержка мировой юстиции, хотя бы на первое время.
Другая серьезная проблема становления института мировых судей - неурегулированность вопросов организационного обеспечения их деятельности. Институт мировой юстиции имеет сложную правовую природу, обусловленную двойственностью положения мирового судьи. С одной стороны, он относится к судам субъекта Российской Федерации, а с другой, являясь судом общей юрисдикции, руководствуется при осуществлении правосудия по гражданским и уголовным делам федеральными законами, выносит решения именем Российской Федерации.[5]
Такая конструкция создает внутренние противоречия, которые будут отражаться на всех сторонах деятельности этого звена судебной власти.
По сути, речь идет о передаче части федеральных полномочий в области осуществления правосудия в ведение создаваемых в субъектах Федерации органов судебной власти.
Уникальность ситуации заключается в том, что мировой судья, являясь органом власти субъекта Российской Федерации, осуществляет свою деятельность от имени всей Российской Федерации исключительно в порядке, установленном федеральным процессуальным законодательством.
Такое положение требует выработки новых подходов к организации деятельности мировых судей, поскольку общепринятая методология здесь не может использоваться в полном объеме.
Сложная природа мировых судей предопределила и серьезные трудности в законодательном решении вопросов организации их деятельности. В связи с тем, что Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" не содержит понятия организационного обеспечения деятельности мирового судьи (предполагая только выплату заработной платы мировому судье и социальные гарантии из средств федерального бюджета, а также материально-техническое обеспечение их деятельности за счет бюджетных средств субъекта), возникает ряд вопросов, которые требуют решения, но законодательно остались неурегулированными. Более того, материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей согласно Закону может быть возложено на органы юстиции либо на органы исполнительной власти субъектов РФ.
Так, на органы юстиции возложены обязанности по организационному обеспечению деятельности мировых судей в Республике Ингушетия, Алтайском крае, Оренбургской области, а также в городе Санкт-Петербурге. Следует учесть, что территориальные управления Министерства юстиции Российской Федерации с января 2000 года стали федеральными органами в субъектах РФ. Организационное обеспечение деятельности мировых судей в Республике Башкортостан возложено на Министерство юстиции этой республики, хотя оно не является территориальным органом Министерства юстиции Российской Федерации.
В ряде субъектов организационным обеспечением деятельности мировых судей занимаются сами органы исполнительной власти. В Ростовской области создали специальный департамент при областной администрации, основной целью которого является обеспечение деятельности мировой юстиции. Такой алгоритм решения проблемы избрали и в Нижегородской области.
Отсутствие законодательного закрепления функций по организационному обеспечению деятельности мировых судей может стать в дальнейшем серьезной преградой на пути становления этого института в России. Ситуация, когда организационным обеспечением деятельности мировых судей в субъектах Федерации занимаются органы различной ведомственной принадлежности, разного уровня государственной власти, может привести к разнобою в этой важной работе. Кроме того, существенно затруднена, а может быть и нереализуема часть функций, требующих единого подхода не только к методологии их осуществления, но и единого механизма их реализации.
Кроме перечисленных вариантов ряд субъектов Федерации пошли по другому пути, возлагая напрямую на органы судебного департамента в регионах обязанности по организационному обеспечению деятельности мировых судей в полном объеме. Такая позиция противоречит федеральному законодательству и не может быть поддержана. Поэтому органы государственной власти на местах вынуждены были искать другой оптимальный выход. Получает распространение практика подписания соглашений с территориальными органами Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации об организационном обеспечении деятельности мировых судей. На основании доверенности, выдаваемой генеральным директором Судебного департамента при Верховном Суде РФ на подписание соглашений, территориальные органы принимают на себя определенные обязанности, исполнение которых финансируется из бюджетных средств субъекта РФ. Возможность подписания таких соглашений имеет соответствующее правовое обоснование как в федеральном законодательстве (п.3 ст.78 Конституции РФ, п.2 ст.30 Закона "О судебной системе Российской Федерации")[6], так и в большинстве законов о мировых судьях, принятых в субъектах РФ. В определенной степени такая практика будет гарантировать стабильное обеспечение деятельности мировых судей на начальном этапе.
Необходимость в таком решении продиктована еще и тем, что вне поля зрения законодателя остались вопросы кадрового обеспечения судей, сотрудников аппарата, повышения их квалификации.
Объединение функций организационного и материально-технического обеспечения деятельности мировых судей, а затем и передача их в ведение специализированного государственного органа, каким является Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, представляется вполне оправданным. По своему статусу Судебный департамент является государственным органом, осуществляющим исполнительные и распорядительные функции, аналогичные тем, которые ранее осуществлялись Министерством юстиции. Следование принципу разделения властей не позволяло по формальным основаниям отнести к органам исполнительной власти Судебный департамент, функции и управленческие полномочия которого аналогичны соответствующим полномочиям органов исполнительной власти.
Поэтому заключение администрацией области (или другого равного субъекта Российской Федерации) соглашения с территориальными подразделениями Судебного департамента о передаче в его ведение функций по обеспечению в целом деятельности мировых судей правомерно.
Это необходимый шаг, но его нельзя рассматривать в качестве долговременной перспективы, ибо он не может обеспечить единообразный подход к созданию и функционированию службы мировой юстиции.
Во-первых, подписание соглашений (договоров) не позволяет полностью преодолеть все противоречия, обусловленные пробелами в законодательстве.
Во-вторых, подписание соглашений зависит в первую очередь не от инициативы территориальных органов Судебного департамента при Верховном Суде РФ. А если не все субъекты Федерации пойдут на такой вариант, не будет и единообразного решения вопросов обеспечения деятельности мировых судей, входящих в единую систему судов общей юрисдикции.
В-третьих, такие соглашения (договоры) в силу того, что они могут быть расторгнуты в любое время, прежде всего органами исполнительной власти субъекта РФ, не создают прочной основы деятельности мировой юстиции.
Законодательные акты, регулирующие вопросы организационного обеспечения деятельности мировых судов, достаточно противоречивы. Так, положения Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" не соответствуют ст.124 Конституции Российской Федерации, а также ст.3 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".
Другое противоречие между нормами федерального законодательства заключено в определении места и роли Судебного департамента в организационном обеспечении деятельности мировых судей в субъектах Российской Федерации. В соответствии с п.2 ст.30 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" на Судебный департамент возложено обеспечение деятельности всех судов общей юрисдикции Российской Федерации (за исключением Верховного Суда Российской Федерации). Однако Федеральный закон "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" в ст.1 ограничивает полномочия Судебного департамента по созданию условий для полного и независимого осуществления правосудия мировыми судьями только функциями по их финансированию. Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" еще более сужает функции Судебного департамента по обеспечению деятельности мировых судей.
Вызывает определенную неясность и п.2 ст.9 Закона "О мировых судьях в Российской Федерации", которым установлено, что работники аппарата мирового судьи являются государственными служащими соответствующего субъекта Российской Федерации.
Положение данной нормы вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации, так как в соответствии с п. т" ст.71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится только федеральная государственная служба. Исходя из норм ст.71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации государственная служба субъектов Российской Федерации находится в их ведении. Это вытекает из требований Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ. Пункт 3 ст.2 этого закона устанавливает, что государственная служба включает в себя федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч.4 ст.76). При этом система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч.1 ст.77).
