Система органов внутренних дел
При любом общественно-политическом строе, режиме власти органы внутренних дел, как бы они ни назывались, выполняли, среди прочих, и общие задачи: охрану общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, борьбу с преступностью. Становление российской полиции происходило в течение 200 лет, начиная с учрежденной Петром 1 в 1715 году Главной полицмейстерской канцелярии в Санкт-Петербурге. Манифестом от 8 сентября 1802 года в числе восьми других было образовано Министерство внутренних дел России. В 2002 году исполнилось 200 лет с этого знаменательного события.
В истории России такая государственная структура, как Министерство внутренних дел (МВД), всегда занимала значимое место в системе государственной власти, оказывая заметное влияние на общественно-политическую ситуацию в стране. Не является исключением в этом отношении и нынешний период исторического развития.
МВД России находится под пристальным вниманием властных структур, политических сил самого различного спектра, общественности, рядовых граждан. Это объясняется в первую очередь характером функций и назначением МВД, его широкими возможностями по применению комплекса мер для конструирования системы общественной безопасности и обеспечения ее эффективного функционирования, а также тем, что в современных реалиях МВД России является одной из ведущих структур кризисного и антикризисного управления.
Повышение роли МВД России обусловлено, в первую очередь, нарастанием негативных явлений в оперативной обстановке. Кризисные ситуации в экономике и политике не могли не сказаться на уровне общественного порядка и общественной безопасности, вызвав резкое усиление криминальных угроз. Ошибки, допущенные при реформировании экономической, военной, правоохранительной и других сфер государственной деятельности, ослабление системы государственного регулирования и контроля, несовершенство правовой базы и отсутствие сильной государственной социальной политики, снижение духовно-нравственного уровня общества являются на сегодняшний день объективными факторами, способствующими сохранению, расширенному воспроизводству и нарастанию преступности и коррупции.
Последствия названных просчетов проявляются в ослаблении правового контроля за ситуацией в стране, сращивании исполнительной и законодательной власти с криминальными элементами и структурами, проникновении их в сферу управления банковским бизнесом, крупными производствами, торговыми организациями и товаропроводящими сетями. Преступный мир бросил по существу вызов государству, вступив с ним в открытую конфронтацию и конкуренцию. Поэтому борьба с преступностью и коррупцией носит не только правовой, но и политический характер.
Вопросы, которые приходится решать органам внутренних дел, - особые. От результатов их деятельности зависит безопасность граждан и их имущества, прочность всего государственного строя, устойчивость экономики, незыблемость правовых основ общества и государства.
Вообще эффективность управления органами внутренних дел, как на федеральном, так и региональных уровнях, приобретает сегодня первостепенное значение. Это можно видеть хотя бы по тем задачам, которые поставил президент Российской Федерации В. В. Путин перед Министерством внутренних дел Российской Федерации.
Первое - оптимизация управления органами внутренних дел. Управленческая вертикаль в каждом субъекте Федерации должна замыкаться на одном руководителе, берущем на себя ответственность за положение дел на вверенной административной территории. Второе - укрепление учетно-регистрационной дисциплины и третье - комплекс мер по повышению авторитета милиции и доверия к ней среди населения.
МВД России непосредственно реализует основные направления деятельности органов внутренних дел (ОВД) и внутренних войск (ВВ). Такова достаточно сложная правовая конструкция, использованная для определения назначения миссии МВД в системе органов власти.
Согласно Положения о Министерстве Внутренних Дел Российской Федерации (в редакции Указа Президента РФ от 06.09.97 № 993), Министерство внутренних дел Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.
Министерство в своей деятельности руководствуется: Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации. Деятельность Министерства осуществляется на основе принципов уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
МВД России принадлежит к числу так называемых «президентских структур». Введение в обиход такого понятия означает результат серьезных политических столкновений в борьбе за утверждение нынешнего государственного строя — президентской республики. Правовой констатацией победы в этой борьбе сторонников президентской республики стал Закон от 25 декабря 1997 г., которым введена новая редакция ст. 32 Закона о Правительстве РФ. Теперь она звучит так: «Президент Российской Федерации… руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций».
За Правительством РФ закреплена функция координации деятельности «силовых министерств».
В нынешний период МВД является отраслевой подсистемой государственного управления и одновременно правоохранительным органом, призванным осуществлять контроль за соответствием поведения, деятельности всех членов общества правовым предписаниям и применяющим в установленных законом случаях в пределах своей компетенции принудительные меры воздействия в случаях правовой патологии, в том числе при совершении преступлений.
Основными задачами МВД являются обеспечение общественного порядка и общественной безопасности и борьба с преступностью.
Возложенные на него задачи министерство реализует путем осуществления широкого спектра, набора, комплекса функций (в Положении о МВД названы 45 функций МВД), объединенных общей направленностью и едиными целевыми ориентирами.
Организационная структура МВД России не может оставаться неизменной. Она конструируется, видоизменяется, появляются новые подразделения, упраздняются исчерпавшие себя, меняются коммуникации между структурными единицами, их подчиненность, а также протяженность их функций «по вертикали». Но во всем этом движении, во всех этих названных переменах важным остается одно — обеспечение строжайшего следования требованиям научного управления.
Это, прежде всего требование адекватности структуры, системы и методов управления, свойственных характеру и особенностям оперативной обстановки. В противном случае эксперименты по структурному преобразованию становятся самоцелью, способом демонстрации новаторского склада ума отдельных личностей. Всеобщим требованием формирования оптимальной структуры является гибкость, подвижность, динамизм, учитывающий все реалии оперативной обстановки. Закостенелость структуры — один из главных тормозящих факторов на пути к цели организации.
До 2001 года принципиальная схема структуры МВД выглядела следующим образом:
— руководство — министр, десять заместителей министра, в том числе три первых, а также начальник ГУВД Москвы;
— подразделения, реализующие основные задачи министерства,— 13, из них восемь главных управлений, одно управление (режимных объектов) на правах главного, Следственный комитет при МВД и три управления;
— подразделения, выполняющие обеспечивающие функции,— 12, из них пять главных управлений, аппарат министра на правах главного управления, шесть управлений;
— подразделения, непосредственно подчиненные МВД,— семь. Это Главный информационный центр (ГИЦ), Главное управление вневедомственной охраны, НЦБ Интерпола, Оперативно-поисковое управление, Управление оперативно-технических мероприятий, Экспертно-криминалистический центр и Управление безопасности информационных технологий.
Аппарат МВД был сформирован по традиционному линейно-функциональному принципу, где «линия» — это выполнение основных задач, а «функция» — обеспечивающие службы. Некоторым отступлением от традиций линейно-функционального построения является наличие сильного штабного блока, распространяющего организационные полномочия на все структуры.
Подразделения, составлявшие МВД России можно условно разделить на три отраслевых блока: блок криминальной милиции; блок милиции общественной безопасности; блок, обеспечивающий деятельность МВД России.
Ключевыми блоками являются блок милиции общественной безопасности и блок криминальной милиции, на которые, согласно Положению об МВД России, возлагается выполнение основной задачи Министерства — обеспечение общественного порядка и общественной безопасности и борьба с преступностью.
Таким образом, организационное построение системы МВД России имело трёхуровневую иерархическую структуру:
1-й уровень — Министерство внутренних дел России;
2-й уровень — Министерство внутренних дел, Управление внутренних дел субъектов Российской Федерации (далее — МВД, УВД);
3-й уровень — городские и районные органы внутренних дел, линейные органы внутренних дел на транспорте (далее горрайорганы, горрайлинорганы внутренних дел).
Бороться с преступностью и побеждать можно, только понимая феномен современного криминала в контексте изменений, которые произошли и происходят в государстве и обществе. Только силовая, «лобовая» борьба с преступными посягательствами на личность и имущество граждан, с организованной преступностью, наркобизнесом, коррупцией решающего результата не даст. Хотя и это важно.
Этот подход определил идеологию совершенствования организационной структуры органов внутренних дел. Работа в этом направлении началась весной 2001 года. К этому времени существовавшая система управления и организационного построения органов внутренних дел во многом исчерпала свои потенциальные возможности. И, тем более, в прежнем виде она не годилась для эффективного решения новых задач.
Перестроение органов внутренних дел в целом, с целью повышения эффективности их функционирования – вот на что была направлена реформа МВД. 4 июня 2001 года Президент РФ утвердил своим указом план реформирования Министерства внутренних дел.
Структура МВД, в широком смысле этого понятия, включая набор и протяженность функций, методы управления и управленческого влияния, сегодня отражает политические, государственно-правовые и иные социальные реалии нашего времени.
