Понятие «документооборот», его развитие и нормативно-методическая регламентация
Документооборот — движение документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправки.*
Организация документооборота — это правила, в соответствии с которыми происходит движение документов в учреждении. Организация документооборота предусматривает рациональное движение документов, включающее как операции с документами, так и все их перемещения в аппарате управления, т.е. их получение, рассмотрение, передачу на исполнение, организацию исполнения, удостоверения, оформления и отправки.
Документооборот является важным звеном делопроизводства, так как определяет не только инстанции движения документов, но и скорость этого движения.
В делопроизводстве документооборот рассматривается как функция коммуникации, реализация которой должна соотноситься, субординироваться с общими целями делопроизводства — информационным обеспечением деятельности аппарата управления, его документирования, хранения и использования ранее созданной информации.
С нечеткой организацией движения документов в настоящее время связывают многие недостатки в организации документационного обеспечения деятельности аппарата управления. Например, процесс документационного обеспечения принимаемого управленческого решения включает три составляющие: информационную поддержку решения (обеспечение принимаемого решения достоверной и достаточной информацией); документирование решения (создание распорядительного
* ГОСТ Р 51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. — М., Госстандарт России, 1998, с.З.
документа); контроль за его выполнением (организация работы, выполнения задания, соблюдение определенных условий, сроков и т.д.). Пооперационно этот процесс состоит из сбора информации, подготовки проекта документа, его редактирования, согласования, изготовления, удостоверения. Каждая операция сопровождается перемещением документа в управленческом аппарате из одного структурного подразделения в другое, передачей от технических исполнителей к специалистам, а затем — к руководителям. Следовательно, скорость перемещения документов и качество выполнения каждой операции оказывают влияние на процесс управления в целом.
Термин «документооборот» появился в литературе в 1920-е годы. В работах таких крупных специалистов в области управленческого труда и делопроизводства, как З.К. Дрезен, Р.С. Майзельс, Д.Р. Покровский, П.М. Керженцев и др., сформулированы основные положения его организации, которая и в то время связывалась с рациональным построением структуры государственного аппарата, с четким распределением функций между различными службами и исполнителями. Теоретически были обоснованы главные положения рациональной организации движения документов — распределение документов по исполнителям, сокращение инстанций их прохождения, направление документов непосредственному исполнителю, регламентация порядка подписания. В литературе того времени обоснована методика обследования маршрутов движения документов, разработана технология их доставки («кольцевая курьерская связь»).
Первая попытка нормативной регламентации единых принципов организации документооборота сделана в проекте «Общих правил документации и документооборота», подготовленном в 1931 г. Институтом техники управления. В проекте изложены правила приема, сортировки, доставки, исполнения, контроля, отправки документов, т.е. практически всех этапов обработки документов. В этом документе даны единые рекомендации по организации рационального документооборота, включающие централизацию операций по приему и отправке, разработке рациональных маршрутов движения, сокращению видов документов.
Последующие нормативные акты по регламентации работы с документами — Примерная инструкция о делопроизводстве в учреждениях РСФСР (1961 г.); Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов (1963 г.) — не имели в своем составе разделов по организации документооборота. В эти годы в литературе термин «документооборот» практически не употреблялся. Обозначаемое им понятие или отождествляли с делопроизводством в целом, или заменяли термином «организация переписки». Термин «документооборот» в эти годы обозначает и движение документов, и их объем (количество)*, поэтому в нормативных документах 1960-х годов внимание уделяется не движению документов, а отдельным технологическим операциям, выполняемым в процессе этого движения: приему, отправке, регистрации и т.д.
С середины 1970-х годов понятие «документооборот» становится однозначным, чему способствовало закрепление определения термина в государственном стандарте на терминологию.*
В этот период во всех прикладных разработках и исследованиях документационных процессов проводится углубленное изучение параметров документопотоков, разрабатывается методика обследования документооборота, его количественных и качественных характеристик. Проведение широких исследований такого плана связано как с документоведческими прикладными разработками, выполняемыми в рамках подготовки Основных положений ЕГСД, так и с разработкой и внедрением
* Малитиков АС., Сельский Д. И. Руководство по делопроизводству. — М., 1969, с. 109.
* ГОСТ 16487-70 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. — М.: Изд-во стандартов, 1970.
автоматизированных систем управления (АСУ). При разработке информационного обеспечения автоматизированных систем была создана методика изучения маршрутов движения документопотоков, их параметров с помощью математических методов. Комплексное исследование делопроизводства в аппаратах управления различных уровней в значительной части было посвящено проблемам организации движения документов. В результате этих исследований выявились типовые недостатки в организации движения документов:
• отсутствие регламентации путей прохождения одинаковых видов документов в организациях одинаковых уровней и направлений деятельности;
• наличие множества инстанций на пути прохождения документов в аппарате управления;
• неоднократные возвратные движения документа (в процессе регистрации, согласования, редактирования и др.);
• несовершенство технологии обработки документов, приводящее к повторным операциям, к передаче документа разным исполнителям в процессе выполнения одной и той же операции;
• отсутствие правил передачи документов, их доставки, курьерской связи.
Материалы исследования позволили включить в Основные положения ЕГСД принципы организации движения документов, т.е. теоретические основы организации документооборота:
• оперативность движения;
• единообразный порядок прохождения однотипных категорий документов;
• однократность операций одинакового целевого назначения;
• исключение лишних инстанций (каждое перемещение документа оправдывается только деловой необходимостью).*
в Основные положения ЕГСД включены и практические правила по организации движения документов и технологии их обработки применительно к основным документопотокам, правила доставки и передачи документов, методика учета документооборота.
Основные положения ЕГСД, таким образом, были первым нормативным документом, определившим теоретические и практические основы организации движения документов. Главное правило документооборота — оперативное движение документов по наиболее короткому пути с минимальными затратами времени и труда. Реализовать это правило в конкретных учреждениях можно путем четкой регламентации путей прохождения документов, в ходе которой проверяется обусловленность всех операций, целесообразность всех перемещений. Регламентация должна была проводиться путем разработки инструкций по делопроизводству, где устанавливаются схемы движения основных документопотоков, а также пути прохождения отдельных видов документов (наиболее важных для деятельности организации). В период разработки Основных положений ЕГСД исследователи исходили из необходимости организации только традиционных (бумажных) документов. Как и в других странах, у нас в тот период совершенствование приемов и методов работы с машиночитаемыми документами проводилось независимо и без связи с этими процессами. Во многих прикладных разработках, связанных с
* Единая государственная система делопроизводства. Основные положения. — М., 1974, с.23-24.
Кроме того,
созданием АСУ, целью изучения документопотоков было повышение эффективности электронной обработки данных в вычислительных центрах. Такие работы широко проводились на Западе* и у нас в ЦЭМИ АН СССР.
Разработка Основных положений ГСДОУ не принесла значительных изменений в концепцию движения документов. Хотя как раз на рубеже 1980-х годов во всем мире начинает активно обсуждаться вопрос об интеграции нетрадиционной документации, в том числе и машиночитаемой, в сложившиеся системы управления документами. Исследователи при этом исходили из тех же задач, которые ставились при управлении документами — совершенствование делопроизводства и создание условий для передачи документов на архивное хранение. Эта интеграция предполагала:
• объединение различных источников документной информации в единую сеть;
• организацию документов с различными носителями на основе общей классификационной схемы;
• устранение дублирования информационных и документационных потоков;
• унификацию приемов работы с документами.
В Основные положения ГСДОУ включены правила приема и обработки поступающих и отправляемых документов, их передачи и учета. Направления движения документов и инстанции закрепляются в схемах прохождения документопотоков или отдельных категорий документов (например, распорядительных), которые включают все пункты обработки документов (в том числе и автоматизированные). Схемы разрабатываются
* Брандон Д.Х. Организация работы на вычислительном центре: Пер. с англ, — М.: Статистика, 1970, с.295.
службой делопроизводства и утверждаются руководством организации. Эти схемы могут существовать как приложение к инструкции по работе с документами или в виде приказа руководителя.
Изначальную основу, документооборота отражают такие организационные документы, как устав, положения, приказы о распределении обязанностей, организационная структура учреждения, а в инструкции по работе с документами они закрепляются вторично (см. гл. 8).
Таким образом, документооборот учреждения представляет собой главную организационную проблему деятельности службы делопроизводства и проблему технологии документационных процессов, поэтому занимает место узлового звена любой системы делопроизводства.
Основные правила организации документооборота в учреждении
Документооборот — сложный технологический процесс, характеризующийся различными параметрами, связанными с процессами документирования и со всей деятельностью организации. Организация документооборота включает все операции по приему, передаче, составлению, согласованию, оформлению, удостоверению и отправке документов.
