Упомянутая выше взаимосвязь определяет необходимость совершенствования и реформирования системы управления государственным долгом как одного из основных элементов формирования и проведения бюджетной политики.
Бюджетный кодекс Российской Федерации законодательно закрепил казначейское исполнение федерального бюджета и ввел принцип единства кассы, предусматривающий зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов через единый счет бюджета.
Реализация принципа единства кассы по учету доходов и средств федерального бюджета способствует повышению эффективности управления средствами федерального бюджета и позволяет обеспечить сокращение заимствований для покрытия кассовых разрывов бюджета посредством оперативного управления поступлениями и платежами федерального бюджета.
Система управления государственным долгом является по своему экономическому содержанию управлением частью финансовых пассивов государства, т.е. "внешней" по отношению к кассовому исполнению федерального бюджета.
В то же время, управление государственными долговыми обязательствами и рисками, связанными с изменением стоимости этих обязательств, оказывает непосредственное влияние на исполнение бюджета в части государственного долга, а также на кассовое исполнение бюджета.
С учетом этого, система казначейского исполнения бюджета должна сочетаться с эффективной системой управления государственным долгом.
Принципы в области субфедеральных заимствований
- снижение расходов на обслуживание государственного долга;
- снижение расходов на обслуживание государственного долга;
- увеличение удельного веса внутреннего долга в структуре государственного долга;
- ограничение принятия новых обязательств по привлечению кредитов иностранных государств и займов международных финансовых организаций;
- прекращение заимствования по неэффективно используемым займам;
- концентрация привлекаемых средств на реализацию проектов в области инфраструктуры, имеющих общегосударственное значение;
- размер государственного долга и его структура должны обеспечивать выполнение Российской Федерацией обязательств по его погашению и обслуживанию, а также гарантированную возможность рефинансирования долга независимо от состояния бюджета и прогнозируемого изменения внешнеэкономической конъюнктуры в конкретный период;
- активное управление государственным долгом с целью снижения рисков, связанных с его структурой, и стоимости его обслуживания;
- увеличение сроков рыночных внутренних заимствований без существенного роста доходности инструментов, в том числе с целью формирования уровня процентных ставок по субфедеральным и корпоративным займам, повышение ликвидности рынка государственных ценных бумаг за счет увеличения объемов новых выпусков;
- разработка и внедрение новых видов государственных облигаций с учетом интересов различных групп инвесторов, в том числе в связи с проведением пенсионной реформы.
Эффективное управление государственным долгом представляет собой задачу оптимизации по ряду критериев. Основные критерии эффективности управления государственным долгом имеют свое выражение в задачах и представляют собой соотнесение реальных результатов, достигнутых в процессе управления государственным долгом, с задачами, поставленными на данном этапе управления государственным долгом.
В 2005 году политика в отношении внешних заимствований субъектов Российской Федерации, по мнению Минфина России, должна базироваться на принципах сохранения ограничений заимствований субъектов Российской Федерации на внешних рынках
2. Динамика развития субфедеральных заимствований
2.1. Темпы роста сегмента облигационных займов субфедеральных заимствований
Согласно статистическим данным наблюдается тенденция увеличения доли субфедерального сегмента в структуре всех облигационных заимствований. Наряду со значительным ростом рынка облигационных заимствований в целом можно увидеть, что доля, приходящаяся на облигации субъектов РФ, с 2002 г. увеличилась в структуре облигационных выпусков, находящихся в обращении, более чем в 1,5 раза: с 8,3% в 2001 г. до 12,8% в 2004 г.
За исключением субъектов, имеющих внешний долг при условии, что объем внешних заимствований субъекта РФ в текущем финансовом году не превышает объем обязательств по погашению основной суммы внешнего долга субъекта РФ. Объем внешних заимствований субъекта РФ может превышать объем обязательств по погашению основной суммы внешнего долга субъекта РФ за финансовый год при условии, что осуществляемые внешние заимствования направляются исключительно на сокращение объема внешнего долга субъекта РФ, обеспечивают сокращение расходов на обслуживание долга и приводят к отнесению сроков погашения внешнего долга на более поздние сроки (ст. 2 ФЗ от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации).
С момента вступления в силу изменений в Бюджетный кодекс РФ от 27 декабря 2000 г. субъектам Федерации больше не разрешается осуществлять внешние заимствования, таким образом, их доля в структуре всего объема субфедеральных заимствований по состоянию на конец 2004 г. не превышает 12,3%. Задолженность по внешним обязательствам на эту дату присутствовала в структуре долга у 11 регионов, среди которых Москва, Республика Коми, Республика Карелия, Республика Башкортостан, Республика Бурятия.
Таблица 1.
Динамика российского рынка облигаций
|
Виды облигаций по состоянию муниципа-литетов |
Объем рынка облигаций, млн.руб. |
Государственные облигации |
Корпоративные облигации |
Бумаги субъектов и муниципалитетов |
|
01.01.2002 |
247 977 |
160 133 |
67 214 |
20 630 |
|
01.01.2003 |
358 978 |
217 008 |
108 933 |
33 037 |
|
01.01.2004 |
548 946 |
314 630 |
159 751 |
74 565 |
|
01.01.2005 |
946 559 |
557 560 |
267 615 |
121 384 |
Более половины всех российских регионов имеют задолженность по ценным бумагам
Согласно статистическим данным АКБ «СОЮЗ» (ОАО), количество субъектов РФ, имеющих в структуре долга ценные бумаги, увеличилось незначительно: с 42 эмитентов из 89 регионов Российской Федерации (март 2002 г.) до 47 эмитентов (январь 2005 г.).
В число этих эмитентов входят субъекты, имеющие обязательства по публичным рублевым облигационным заимствованиям, «сберегательным» займам, задолженность по так называемым «агрооблигациям», «жилищным займам», а также задолженность перед Минфином, образовавшуюся в результате реструктурирования ранее возникших обязательств, и внешний долг.
Так, например, по состоянию на 1 января 2005 г. задолженность по ценным бумагам имели и регионы, не размещавшие публичных облигационных выпусков: Тюменская область, Республика Калмыкия, Приморский край, Ульяновская область, Алтайский край, Курганская, Кировская области, Псковская область, Республика Тыва и др.
По состоянию на 1 марта 2005 г. непогашенная задолженность по агрооблигациям имелась в составе долга у 27% всех субъектов Российской Федерации (24 региона), в том числе: у 18 субъектов РФ по 1-летним облигациям, у 21 субъекта по 2-летним облигациям и у 21 субъекта по 3-летнлм облигациям.
В то же время при незначительном изменении количества регионов среди эмитентов долговых обязательств совокупный объем обращающихся облигаций значительно возрос.
Средняя задолженность по ценным бумагам на одного эмитента рассчитывается как отношение совокупного объема задолженности по ценным бумагам в структуре долга по 89 субъектам РФ и численности субъектов РФ, имеющих в структуре долга ценные бумаги.
Тенденции рынка облигаций субъектов Российской Федерации - согласно данным проведенного исследования, в марте 2002 г. средний объем задолженности по ценным бумагам на одного субъекта РФ - эмитента составлял 491 млн.руб, а в ноябре 2004 г. - 2,4 млрд.руб, что в 5 раз превышает значение марта 2002 г,
Кроме того, возросла средняя доля задолженности по ценным бумагам среди всех регионов. Это означает, что абсолютное увеличение объемов российского рынка субфедеральных облигаций происходит главным образом за счет наращивания облигационного долга уже вышедшими на рынок эмитентами
Понятие «заимствование» включает в себя: бюджетные ссуды и кредиты, полученные от бюджетов других уровней; кредиты, полученные от кредитных организаций; предоставленные гарантией поручительства; выпущенные ценные бумаги.
Несложно заметить, что динамика изменения удельного веса ценных бумаг в структуре долга в регионах повторяет динамику значений совокупного объема рынка субфедеральных облигаций, что связано прежде всего с тем, что значительную долю рынка занимали и продолжают занимать несколько крупных субфедеральных заемщиков: Москва, Санкт-Петербург, Московская область (по состоянию на 1 марта 2005 г. - 68% рынка субфедеральных заимствований). В связи с этим влияние, которое оказывают изменения в структуре долга этих эмитентов на общую структуру долга, остается существенным. Наглядным примером этого может служить ситуация марта 2003 г., когда Московская область сократила свою задолженность по ценным бумагам на 2,3 млрд.руб. (в 1,85 раза), что сразу привело к снижению доли ценных бумаг в структуре общего долга 89 субъектов РФ на 2,1 п. п.
Кроме того, многие субъекты сократили удельный вес кредитов за счет рефинансирования задолженности путем выпуска облигационных займов (табл. 4). Среди них Томская, Московская, Ярославская области, Республика Коми, Вологодская, Ленинградская области, Санкт-Петербург, Краснодарский край, Волгоградская область и др.
Рефинансирование долга посредством выпуска облигационных займов позволяет регионам снизить долговую нагрузку на бюджет. В ближайшие 2 года регионы вместо кредитов в коммерческих банках с процентной ставкой примерно 12-15% годовых имели возможность получить средства на срок 2 года, а чаще 3-5 лет по стоимости 10-13% годовых.
