В развитие ст. 28 названного Федерального конституционного закона 17 декабря 1998 г. был принят Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации". Он является системообразующим для многочисленных актов субъектов Российской Федерации, поскольку детально определяет как требования, предъявляемые к кандидатам на должности мировых судей, так и гарантии их правового статуса, компетенцию, общие правила нарезки судебных участков, общие принципы материально-технического обеспечения мировых судей. На усмотрение субъектов Российской Федерации (но в рамках названного Федерального закона) остаются три основных вопроса: определение территориальной подсудности мировых судей; определение порядка формирования института и определение правового статуса аппарата мирового судьи.
Основное место в законодательном регулировании порядка деятельности (судопроизводства) мирового судьи имеют федеральные процессуальные законы. В силу требований п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации исключительными предметами ведения России является гражданское и уголовное процессуальное право. Поэтому мировые судьи в части осуществления правосудия по гражданским и уголовным делам руководствуются только ГПК и УПК (соответственно гл. 14—15 и 11—12). Сложнее обстоит дело с административным судопроизводством. Сам термин в настоящий момент еще вызывает разногласия, но однозначно то, что п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации отнес вопросы административного процессуального права (ровно как и административного материального права) к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. А это означает, что субъекты Российской Федерации вправе создавать на основе и в рамках федерального законодательства административно-процессуальные акты, а мировые судьи могут и должны в той части, которая составляет компетенцию субъектов Российской Федерации, руководствоваться нормами административно-процессуальных актов соответствующих субъектов Российской Федерации.
Законодательство субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере составляет три относительно самостоятельных группы актов:
• законы институционального типа о правовом статусе мировых судей в соответствующем субъекте Российской Федерации (обычно носят название "О мировых судьях в ..." или "О порядке назначения и деятельности мировых судей в ...");
• законы обеспечительного типа "О создании судебных участков и должностей мировых судей в..." или "О границах (иногда — схемах) судебных участков ...", нормы которых детально регулируют вопросы территориальной подсудности, либо непосредственно в тексте закона, либо в форме приложений — схем и списков соответствующих территорий;
• законы комплексного характера, объединяющие как институциональные аспекты, так и вопросы территориальной подсудности (встречаются относительно редко среди актов, принятых в 1999 г. — начале 2000 г., часто — среди актов, принятых в 2001 г., как правило, имеют название "О мировых судьях.. ".
Практически во всех субъектах Российской Федерации существует еще одна группа актов, но уже подзаконного характера, посвященных определению деталей правого статуса аппарата мирового судьи (основы этого статуса, как правило, определяются в последних статьях законов о мировых судьях)2. Поскольку далее применительно к отдельным вопросам правового статуса мировых судей будут исследоваться отдельные законодательные акты и их совокупности (объединяемые по различным критериям, необходимым для целей настоящего исследования), здесь воздержимся от их характеристики.
4. Порядок формирования института мировых судей
Федеральное законодательство о мировых судьях, провозгласив этих судей судьями субъектов Российской Федерации, предусмотрело достаточно широкие рамки определения каждым субъектом порядка формирования этого института: от непосредственного избрания населением соответствующего судебного участка до избрания (назначения) законодательным (представительным) органом государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации (ст. 6 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации"). Федеральный законодатель, таким образом, предоставил законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации возможность для свободного определения форм участия гражданского общества (во всех его ипостасях) в процессе формирования корпуса мировых судей, явно исходя из перспективы приближения судебной власти к населению.
К сожалению, субъекты Российской Федерации не использовали заложенный в диспозитивной норме упомянутой ст. 6 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" демократический потенциал. Из выявленных 74 законодательных актов субъектов Российской Федерации, посвященных вопросам назначения (избрания) мировых судей, только один предусматривает избрание мирового судьи населением территории соответствующего судебного участка — Закон "О мировых судьях в Ненецком автономном округе" (ст. 6). Все остальные мировые судьи в Российской Федерации пока назначаются (избираются) на свои должности законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. Иными словами, законодатель субъекта Российской Федерации, вслед за федеральным, так же как и при конструировании института местного самоуправления идет по пути огосударствления. К сожалению, только 18 законов предусматривают возможность относительно непосредственного участия гражданского общества в лице органов местного самоуправления соответствующей территории в реализации рассматриваемого вида взаимоотношений.
Акты субъектов Российской Федерации содержат четыре основные модели формирования судебного корпуса в этой части, выделенные по критерию субъекта, наделенного правом внесения кандидатуры на должность мирового судьи.
Первая группа наиболее многочисленна. В 38 случаях представление о назначении (избрании) мирового судьи вносится руководителем федерального областного суда общей юрисдикции и приравненного к нему, при условии согласия (5) или с учетом мнения (7) представительных органов местного самоуправления соответствующих территорий, на основе положительного заключения квалификационной коллегии судей (повсеместно), а также в той или иной степени (форме) согласованное с руководителем отдела (управления) Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в соответствующем субъекте Российской Федерации (5), основанное на результатах конкурса, организованного этим учреждением (повсеместно). В 8 случаях необходимо получить согласие руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Тесно примыкают к данной форме законодательные решения Республики Хакасия, Ставропольского края и Санкт-Петербурга. Согласно ст. 6 Закона "О мировых судьях в Республике Хакасия" основанием для назначения мирового судьи на должность Верховным Советом этого субъекта Российской Федерации является рекомендация квалификационной коллегии судей, согласованная с районным (городским) советом депутатов — органом представительного типа. А в Ставропольском крае и в г. Санкт-Петербурге достаточно представления квалификационной коллегии судей этих субъектов Российской Федерации (ст. 3 Закона "О порядке назначения и деятельности мировых судей в Ставропольском крае" и ст. 5 Закона "О мировых судьях Санкт-Петербурга"). В этой группе хотелось бы специально обратить внимание читателя на особенности модели формирования корпуса мировых судей в Ивановской области. В этом субъекте Российской Федерации председатель областного суда общей юрисдикции при подготовке представления о назначении на должность того или иного кандидата должен выявить мнение не только представительных органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, но и председателей соответствующих федеральных районных судов общей юрисдикции (ст. 5 Закона "О мировых судьях в Ивановской области"). В данной модели в этой форме проявилась интервенция законодательства субъектов Российской Федерации в сферу исключительных предметов ведения Российской Федерации. Напомним, что полномочия, порядок деятельности и образования федеральных судов в силу ч. 1 ст. 128 Конституции Российской Федерации безусловно отнесены к таковым.
Вторую группу составляют акты, также ориентированные на решающее участие в отборе кандидатов на должности мировых судей судебной власти, но уже в лице Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. В девяти субъектах Российской Федерации представление о кандидатуре мирового судьи в законодательный (представительный) орган государственной власти вносится руководителем отдела (управления) этого органа в соответствующем субъекте Российской Федерации, причем, только в трех случаях необходимо получение предварительного согласования с председателем областного и приравненного к нему суда общей юрисдикции. В двух случаях необходимо согласовать кандидатуры на должности мировых судей с руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Вторая сфера, также относящаяся к предметам исключительного ведения Российской Федерации, включает в себя встречающиеся практически повсеместно в субъектном законодательстве нормы, наделяющие председателей федеральных районных судов общей юрисдикции полномочиями по организационному руководству мировыми судьями, действующими в пределах соответствующего апелляционного района, в части распределения нагрузки в условиях временного отсутствия того или иного мирового судьи. В ходе подготовки Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" соответствующую статью пришлось исключить из текста этого акта, даже его уровень не соответствует предписанному названной статьей Конституции Российской Федерации. Согласительная комиссия рекомендовала внести изменения в текст Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР", поскольку и в настоящий момент, это единственный акт, детально регулирующий правовой статус судов общей юрисдикции в Российской Федерации. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", к сожалению, носит рамочный характер, и столь конкретная норма "не вписывается" в его конструкцию.
Третью группу составляют решения (23), наделяющие правом представления кандидатур на должности мировых судей высших должностных лиц субъектов Российской Федерации или руководителей высших исполнительных органов государственной власти. В семи субъектах из этого числа необходимо получение согласия на представляемую кандидатуру председателя областного и приравненного к нему суда общей юрисдикции. А в соответствии со ст. 9 Закона "О порядке назначения и деятельности мировых судей в Челябинской области" и ст. 7 Закона "О мировых судьях в Ямало-Ненецком автономном округе" соответствующее представление вносится совместно губернатором и председателями областного суда и суда автономного округа. В пяти случаях предусмотрено выявление мнения местного самоуправления, как правило, в лице его представительных органов, причем речь идет как о согласовании, так и о наличии мнения соответствующих представительных органов местного самоуправления, и только в двух случаях необходимо получить согласие главы администрации муниципального образования. Причем в Республике Мордовия вероятно все-таки речь идет о совместном (а не просто согласованном) предложении Главы этой Республики и соответствующего представительного органа местного самоуправления (поэтому может быть правильнее говорить о наличии классификационной подгруппы). К этой группе примыкает и законодательное решение, принятое в Республике Дагестан, согласно ст. 7 Закона "О мировых судьях в Республике Дагестан" представление о кандидатурах на должности мировых судей вносятся в парламент Государственным Советом (правительством) этого субъекта Российской Федерации, на основании представления председателя Верховного суда Республики Дагестан.
Наконец, последнюю, четвертую группу составляют уникальные законодательные решения. Во-первых, согласно ч. 1 ст. 7 Закона "О мировых судьях в Кировской области" председатель областного суда представляет кандидатуру мирового судьи на рассмотрение в представительный орган местного самоуправления (одновременно сведения о кандидатах публикуются в печати). И именно представительный орган местного самоуправления рекомендует конкретное лицо областной Думе для назначения. Во-вторых, напомним, чрезвычайно интересное решение Законодательного Собрания Ивановской области, раскрытое в ходе анализа актов первой группы.
Обратим внимание еще на один аспект субъектного законотворчества. Согласно ст. 7 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" мировые судьи назначаются (избираются) на свои должности на срок не менее трех и не более пяти лет. Окончательное решение принадлежит в этой части субъекту Российской Федерации. Подавляющее большинство субъектов Российской Федерации избрали следующий путь регулирования: первый срок в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации — минимален — три года (Татарстан, Белгородская область — пять лет1), а второй срок опять-таки в большинстве субъектов Российской Федерации превышает 5-летний. Средним в этом случае выступает 7-летний срок, максимальным — 10 (Марий Эл, Мордовия, Хакасия и др.). Закон "О мировых судьях во Владимирской области" устанавливает единый срок пребывания мировых судей в должности вне зависимости от характера назначения — три года.
Заканчивая характеристику порядка формирования института мировых судей в субъектах Российской Федерации, необходимо остановиться еще на одном интересном обстоятельстве. В период работы над проектом закона, посвященного статусу мировых судей, не раз возникал вопрос об их организационном обеспечении (о чем, в целом, будет еще сказано ниже), в том числе в части ресурсного обеспечения первой стадии процесса формирования судейского корпуса мировых судей — процедуре предварительного отбора. В федеральных судах общей юрисдикции эти полномочия осуществляют органы судейского сообщества (квалификационные коллегии судей), собственно функционеры судебной власти (председатели судов) и Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. Практически половина из исследованных законов субъектов Российской Федерации (причем, в основном, принятые после 1999.г.) возлагает не только функцию предварительного отбора, но и представления лицу (органу), обладающему правом назначения (последнего представления для назначения) именно управлению (отделу) Судебного департамента в субъекте Российской Федерации. Этот факт помимо проявления общей тенденции унитаризации организации судебной власти в Российской Федерации свидетельствует также и о дальнейшем проявлении тенденции превращения Судебного департамента из вспомогательного органа во властный, приобретение им все новых полномочий.
Литература
1. *Мамаев Р.Б. Конституционная юстиция в субъектах Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 4. – С. 48-55.
2. *Еремина, О. Ю. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. - 2005. - № 11. - С. 40-45.
3. *Дмитриев Ю. А. Конституционный Суд о назначении губернаторов // Право и политика. - 2006. - № 3. - С. 4-8.
4. Дудко И.Г. Юридическая природа постановлений Конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. №1.
