2. В законопроекте предусмотрен новый подход к понятию политического объединения, ориентирующий эти объединения на выражение политической воли граждан. В законодательстве говорится о влиянии на формирование воли граждан, что, как показывает практика нашей политической жизни, зачастую сводится к манипулированию их волей в ущерб принципу народного суверенитета.
3. Законопроект сохраняет политические организации и движения в качестве участников избирательного процесса, что является на данном переходном этапе одной из гарантий реализации конституционного принципа политического многообразия. Вместе с тем, учитывая необходимость стимулирования их постепенной трансформации в политические партии, законопроект предоставляет партиям преимущественное право при выборах выдвигать кандидатов единым списком по пропорциональной избирательной системе. Все политические объединения, в том числе и партии, имеют право выдвигать кандидатов в одномандатных избирательных округах.
При этом партии могут выдвигать кандидатов только из числа своих членов. Выдвигая иных кандидатов, партия как организация обнаруживает свою несостоятельность, то есть отсутствие в своих рядах людей, способных найти поддержку у электората. Такая политически несостоятельная организация пытается выйти из положения путем привлечения в свой список тем или иным способом людей со стороны, пользующихся популярностью среди населения. На рынке товаров подобные действия квалифицируются как обман покупателя (когда на "витрине" - в партсписке - одно, а покупателям "продают" другое). Закон должен исключить возможность такого рода подтасовок.
4. Принципиальное значение на данном этапе имеет вопрос о численности партий. Это вопрос не количества, а качества субъектов политического процесса. Представление о том, что чем больше количество, тем лучше качество партии - в значительной мере не изжитый еще стереотип советского мышления, согласно которому партия должна быть массовым передовым отрядом целого класса. С позиций же демократического подхода закон может связывать получение статуса партии с наличием в ней определенного числа членов лишь в той мере, в какой эта численность служит гарантией, что эта партия не будет действовать в частных интересах узкой группы лиц. Однако численность ее должна быть такова, чтобы, с одной стороны, не лишать шансов на развитие реально действующие небольшие партии, а с другой стороны, не блокировать возможность появления новых партий. В противном случае мы будем иметь дело с монополизацией политической жизни, что противоречит конституционному принципу политического многообразия. Показательно, что в законе о партиях ФРГ (а из зарубежного законодательства о партиях это, пожалуй, наиболее отработанный с точки зрения требований демократии документ) хотя и есть требование о наличии у партии определенной численности, подтверждающей серьезность ее намерений, но сама эта численность законом не задана.
Думается, что применительно к нашей, еще очень неразвитой ситуации, в законе должна быть закреплена минимально необходимая численность партии. Это нужно для того, чтобы партийное строительство не стало чьим-то клановым, корпоративным или даже, как у нас иногда бывает, просто "семейным" бизнесом. Анализ показывает, что, исходя из названных критериев, численность общероссийской партии должна быть порядка 2-2,5 тысяч членов (по 50 членов в каждом региональном отделении). Вопрос же о численности межрегиональных, региональных и местных партий должен решаться в законодательстве соответствующих субъектов Федерации.
5. В условиях допуска к участию в выборах по мажоритарным округам политических движений и организаций, а также при не слишком обременительных требованиях к численности партий основная нагрузка по очистке избирательного процесса от ненадлежащих претендентов на власть ложится в инициативном законопроекте на норму, закрепляющую необходимость подтверждения политическим объединением своего статуса путем участия в выборах. Законопроект основан на концепции, согласно которой политическое объединение обязано участвовать в выборах. Такой подход принят в зарубежной практике (можно, в частности, сослаться на опыт ФРГ), и здесь нет нарушения прав партий. Что же касается права на бойкот выборов, о котором обычно говорят противники такого подхода, то надо иметь в виду, что демократия как форма правления требует от участников политического процесса конструктивной политической активности, и прежде всего в форме участия в выборах. Именно поэтому в целом ряде весьма демократических государств не только партии, но и граждане обязаны участвовать в выборах. А бойкот выборов - это все-таки деструктивная форма, которую государство вправе ограничить, не вдаваясь в мотивы сторонников бойкота (потому что для права важны не мотивы, а само действие). Следует подчеркнуть, что предлагаемый законопроект не запрещает, а только ограничивает возможность бойкота.
Чтобы подтвердить свой статус, политическое объединение за период времени, охватывающий две избирательные кампании по выборам депутатов соответствующего уровня, должно выполнить хотя бы одно из нескольких требований для демонстрации наличия у него определенной электоральной поддержки. Эти требования сформулированы в законопроекте достаточно мягко, причем (что важно) политическое объединение может выполнить эти требования самостоятельно или в рамках избирательного блока.
Если ни одно из требований не выполняется, то политическое объединение лишается своего статуса на основании решения суда (при этом оно может сохраниться в качестве общественного объединения). Но уже через четыре года оно вновь может быть зарегистрировано в качестве политического объединения, а через пять лет может опять принимать участие в выборах. Очевидно, что подобные требования не "перекроют кислород" тем политическим объединениям, у которых есть самостоятельная идеология и живая связь с обществом (даже если они будут периодически бойкотировать выборы). Однако важно, что при таком подходе окончательное слово по вопросу о том, какие политические объединения на данный момент имеют право на существование, а какие нет, остается за электоратом, а не за чиновниками.
6. Повышение требований к участникам выборов в рамках пропорциональной избирательной системы (допуск на них только партий) освобождает законодателя от необходимости удерживать заградительную планку для прохождения в парламент по партийному списку на уровне пяти процентов (как это принято в настоящее время для выборов в Государственную Думу). Инициативный законопроект предлагает снизить эту планку до трех процентов. Такое решение обеспечит более широкое и более адекватное представительство в парламенте социально-политических интересов общества.
7. Законопроект сохраняет межрегиональные, региональные и местные партии и вводит их в сферу регулирования закона о гарантиях многопартийности, что, в свою очередь, является гарантией против ограничения политического плюрализма и многопартийности на региональном и местном уровнях. Предлагаемый же ЦИК запрет на межрегиональные, региональные и местные партии под предлогом необходимости развивать региональные и местные отделения общероссийских партий (а именно такой подход был пролоббирован представителями ЦИК РФ и заложен в законопроект, подготовленный под эгидой этого органа) противоречит ряду положений действующей Конституции РФ. Прежде всего это положение ст.3 о том, что "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления", то есть путем участия в выборах. Если у нас по Конституции РФ есть региональные и местные выборы, то на каком основании можно ограничить право граждан на политические объединения для участия в этих выборах, навязывая им региональные отделения общероссийских партий? Несомненно, что в этом, как и в других вопросах, законодатель должен исходить из приоритета прав граждан.
Вместе с тем идея запрета региональных партий родилась не на пустом месте. В ней есть резоны, связанные с наличием в регионах страны опасных тенденций к национальному и религиозному сепаратизму и экстремизму. Но из этой проблемы несложно найти другой, вполне приемлемый с точки зрения права выход, а именно запрет на создание политических объединений по национально-этническому или конфессиональному признакам (сейчас действует лишь запрет на дискриминацию граждан по этим признакам при вступлении их в такого рода партии). Предлагаемый инициативный законопроект закрепляет запрет на создание политических объединений по национально-этническому и религиозному признакам. Подобный подход существует в мировой практике (например, аналогичные запреты есть в болгарском и албанском законах о партиях, в Конституции Туркменистана).
Важно подчеркнуть, что здесь нет ущемления чьих-либо прав. В светском государстве приверженность к той или иной конфессии - частное дело граждан, что же касается партий, то они выступают как публично-правовые организации. Поэтому запрет на религиозно маркированные партии в таком государстве более чем уместен. Применительно к партиям, созданным по национально-этническому признаку, запрет оправдан потому, что они неизбежно (по природе своей) ориентированы на достижение привилегий по данному признаку, а это противоречит принципу правового равенства. Если же партия, напротив, хочет добиться, например, равных прав для представителей так называемой нетитульной нации, то она должна выступать под лозунгом общеправовых, а не узконациональных требований. Так что с точки зрения права запрет подобных партий вполне оправдан, а с политической точки зрения в такой многонациональной и поликонфессиональной стране, как Россия, - необходим.
8. Законопроект не предполагает государственного финансирования политических объединений по итогам выборов. В нашей ситуации такое решение было бы направлено на обеспечение дополнительных преимуществ тем, кто уже занял позиции на политической сцене, и прежде всего - в Государственной Думе. Представители ЦИК РФ и ряда парламентских фракций, аргументируя свою точку зрения по этому вопросу, утверждают, что государственное финансирование необходимо для создания более действенного механизма государственного контроля за финансовой деятельностью партий. Это аргумент слабый, поскольку у государства при желании найдется масса других, менее дорогостоящих способов для такого контроля. Кроме того, нам говорят, что это будут небольшие суммы, которые на несколько порядков меньше тех, что реально обращаются в избирательном процессе. Возможно, вначале они и будут небольшими. Но что помешает партийным фракциям под флагом борьбы с "черным налом" существенно увеличить эти суммы уже после следующих выборов? Опыт работы нашего парламента показывает, что фракции самой разной политической ориентации действуют очень слаженно, когда дело касается их корпоративных интересов. Поэтому, если государство может оказывать финансовую поддержку политическим объединениям, то пусть оказывает ее всем политическим объединениям на равных основаниях путем обеспечения равного доступа к средствам массовой информации, создания общественно-политических центров с предоставлением партиям помещений, оргтехники и т.п.
9. Специальная статья в законопроекте посвящена демократическим основам внутреннего устройства политических объединений. В ней закреплены минимально необходимые требования, совокупность которых позволит переломить тенденцию к развитию российской многопартийности в сторону формирования партий вождистского типа. Помимо этого необходимого минимума в статье сформулирован ряд возможных направлений усиления демократического начала во внутреннем устройстве политического объединения. Это своего рода подспорье рядовым членам партий в их борьбе с партийной бюрократией за свои права.
10. Наряду с довольно мягким институтом ликвидации политического объединения в законопроекте вводится новый институт запрета политического объединения. Он должен применяться лишь к объединениям, которые, согласно решению суда, занимались экстремистской деятельностью. В законопроекте дается отсутствующее пока в законодательстве понятие экстремистской деятельности политического объединения. При этом важно подчеркнуть, что речь идет не о понятии политического экстремизма (как известно, неудачные попытки сформулировать это понятие заблокировали принятие закона о противодействии политическому экстремизму). Данный законопроект ориентирован на понятие экстремистской деятельности в смысле ст.13 Конституции РФ и конкретизирует соответствующие положения Основного закона путем закрепления понятия экстремистской деятельности политического объединения. Институт ликвидации политического объединения - безусловно, жесткий правовой институт: в случае запрета политического объединения (в отличие от ликвидации) нет срока давности. Кроме того, в проекте предлагается ряд конституционно-правовых санкций (помимо тех, что есть в Уголовном кодексе) к руководителям таких объединений.
11. Особо следует отметить наличие в законопроекте гарантий против слияния партийных и государственных структур. Здесь рассматриваемый законопроект еще раз принципиально расходится с законопроектом ЦИК РФ, который позволяет лицам, замещающим государственные должности категории "А", быть и членами, и руководителями политических объединений (исключение в данном случае составляет лишь Президент РФ). Интересна аргументация, приводимая представителями ЦИК РФ в пользу предлагаемого ими решения вопроса. Так, Е. Б. Дубровина, курирующая работу над проектом Закона о партиях, выступая на парламентских слушаниях по концепции этого закона, доказывала, что нет смысла формально лишать членства в партии человека, выдвинутого этой партией на ту или иную государственную должность, потому что он как "порядочный человек все равно останется с той партией, которая его выдвинула". Но, например, если Уполномоченный по правам человека (кстати, выдвинутый на этот пост не КПРФ, а парламентом страны) приостанавливает свое членство в КПРФ, то с точки зрения государственных интересов это идет только на пользу дела. Зачем же с помощью закона укреплять его связь с партией? Кстати, как порядочный человек, он должен на этом посту проводить общегосударственную политику, не подстраиваясь под политику своей партии в расчете на ее поддержку. В этом состоит порядочность в общечеловеческом, а не в партийном смысле слова.
Но главное, конечно, в другом. В России эта проблема возникла вовсе не потому, что партии выдвигают своих членов в органы исполнительной власти, а затем ждут от них лояльности (у нас именно партии, как правило, никого не выдвигают в органы исполнительной власти, потому что эти органы формируются не по партийному признаку). Дело в том, что исполнительная власть у нас сама создает партии и ставит руководителями этих партий чиновников высшего ранга - вопреки действующему законодательству. Таким образом, исполнительная власть участвует в формировании власти законодательной, попирая конституционный принцип разделения властей. И, кстати, еще целый ряд других принципов и норм Конституции, потому что в результате подобного "партстроительства" создаются предпосылки для монополии партии власти*(3). И лишь политико-идеологическая беспомощность наших "партий власти" (включая "Выбор России", НДР и "Единство") пока что гарантировала нас от подобной монополии.
12. Законопроект содержит нормы, смысл которых необходимо пояснить особо. Речь идет о том, что в партийных списках число лиц одного пола не должно составлять более двух третей от общей численности списка. Аналогичное требование предъявляется и к кандидатам, выдвинутым избирательными объединениями или блоками по всем мажоритарным округам. Эти нормы направлены на то, чтобы обеспечить гарантии реализации закрепленных в ст.19 Конституции РФ равных прав и возможностей мужчин и женщин на участие в политической жизни.
Не буду касаться здесь правовых аспектов данной темы, об этом уже немало написано*(4). Кроме того, хорошо понимаю, что у нас в стране еще долго будут считаться не с правом, а с силой. Поэтому хочу подчеркнуть то обстоятельство, что женщины России - это большая социальная сила. Она еще плохо организована, она не осознает еще своего потенциала, но это - дело вполне обозримого будущего. И та политическая структура, которая первая сделает реальные шаги навстречу женщинам и прежде всего в вопросе более сбалансированного представительства женщин в представительных органах власти, получит существенную социальную поддержку от большей части российского электората.
В.В. Лапаева,
доктор юридических наук
"Журнал российского права", 2001, N 2
—————————————————————————————————————————————————————————————————————————
*(1) Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С.95.
*(2) См.: Инициативный проект Федерального закона "О гарантиях многопартийности и правовом статусе политических объединений". Автор законопроекта - В. В. Лапаева // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. N 11. С.28-42.
*(3) Подробнее см.: Куличева Н. Лидерство в партии и госдолжность: совместимы ли они? // Выборы. 2000. N 6. С.23-24.
*(4) См., напр.: Поленина С.В. Права женщин в системе прав человека: международный и национальный аспекты. М., 2000. С.157-170.
Страницы: 1, 2
