В соответствии со ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Публикуются ли официально для всеобщего сведения решения ГМЭК?
В п. 9 Положения о ГМЭК говорится следующее: «Протоколы и иная информация о деятельности Комиссии доводятся до сведения членов Комиссии и других заинтересованных лиц путем рассылки материалов в течение одной недели со дня проведения заседания Комиссии». Какие акты Комиссии могут считаться официальными документами этого органа? Несмотря на наличие многочисленных указаний о том, что комиссии предоставляется право принимать решения по тем или иным вопросам, анализ текста Положения не позволяет определить, какие же документы, исходящие от комиссии, следует расценивать как правовые акты, претендующие в конечном итоге на статус нормативных. Не могут быть нормативными правовыми актами протоколы, письма, уведомления, запросы и иные документы (п. 7, п. 9 Положения). В то же время в п. 10 Положения говорится о том, что решения Комиссии, принятые по вопросам, входящим в ее компетенцию, являются обязательными для всех министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также для всех организаций и предприятий. На практике информацию о принятых Комиссией решениях можно получить, знакомясь с письмами налоговой службы, регулярно выходящими из недр налогового ведомства с конца 1993 года, точное количество которых можно определить, по-видимому, только путем проведения специальных изысканий. Не способствует широкой доступности информации о решениях ГМЭК и весьма расплывчатое положение ст. 5 Закона о применении ККМ о том, что «информация о моделях контрольно-кассовых машин, допускаемых к использованию, публикуется в печати».
В Указе Президента РФ № 763 от 23 мая 1996 г. говорится, что нормативные акты, не прошедшие государственной регистрации, не влекут за собой правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Положение о порядке регистрации нормативных документов министерств и ведомств закреплены также в Постановлении Правительства РФ № 1009 от 13 августа 1997 г. Ни одно из решений ГМЭК или писем налогового ведомства, содержащее информацию о решениях Комиссии не прошло государственной регистрации в Минюсте РФ и не опубликовано официально для всеобщего сведения. Одного этого обстоятельства достаточно для того, чтобы признать не влекущими никаких правовых последствий для пользователей ККМ любые решения ГМЭК – органа, законность существования которого весьма сомнительна.
В статье 6 Закона о применении ККМ говорится о том, что налоговые органы обязаны осуществлять контроль за соблюдением правил использования контрольно-кассовых машин. О каких правилах использования ККМ идет речь?
Пунктом 13 Положения по применению ККМ предусмотрено, что правила эксплуатации ККМ утверждаются министерством финансов РФ по согласованию с Госналогслужбой и Комиссией (ГМЭК). В различных печатных изданиях, а также в справочно-правовых системах можно найти «Типовые правила эксплуатации ККМ при осуществлении денежных расчетов с населением» с грифом «Утверждаю. Заместитель министра финансов РФ П.В. Черноморд 30 августа 1993 г. № 104» (далее – Правила). Указанные Правила содержат преамбулу следующего содержания: «В соответствии с Законом Российской Федерации "О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" от 18.06.93 N 5215-1 Министерство финансов Российской Федерации устанавливает следующие Типовые правила эксплуатации контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением». Однако в Законе ничего не говорится о полномочиях Министерства финансов по поводу установления правил эксплуатации ККМ, равно как и о праве Правительства РФ делегировать такие полномочия какому-либо органу. В соответствии со ст. 3 Закона требования к контрольно-кассовым машинам, включая порядок и условия их применения и регистрации, определяются Положением по применению контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, утверждаемым Советом Министров – Правительством РФ. Трудно разграничить такие понятия, как «правила эксплуатация ККМ», «порядок и условия применения ККМ» и «правила использования ККМ». По крайней мере, до тех пор, пока такого разделения не осуществлено в самом Законе, можно утверждать о том, что перечисленные понятия равнозначны. В таком случае следует говорить о том, что порядок и условия применения ККМ (правила применения, правила эксплуатации) должны быть определены (в соответствии со ст. 3 Закона) только в Положении по применению ККМ, утверждаемым Правительством РФ. На это указывает и использованный при изложении текста Закона прием, когда наименование специальных актов («Перечень», «Положение», «Государственный реестр») выделено путем их написания с заглавной буквы, в отличие от слова «правила» в статье 6, написанной строчными буквами. Другим подтверждением того, что под правилами, о которых идет речь в ст. 6 Закона, следует понимать правила использования (применения, эксплуатации) содержащиеся именно в Положении, а не в другом своде правил, является то обстоятельство, что в последнем абзаце ст. 6 Закона говорится о штрафах за нарушения только Закона и Положения по применению ККМ.
В этой связи вызывает сомнение законность существования Типовых правил эксплуатации ККМ, утвержденных Министерством финансов РФ, а отсутствие информации о государственной регистрации и официальной публикации указанных правил не позволяет отнести данный документ к нормативным.
Закон о применении ККМ предусматривает процедуру регистрации ККМ. В настоящее время регистрация ККМ в налоговых органах осуществляется в порядке, утвержденном Приказом Госналогслужбы РФ № ВГ-3-14/36 от 22 июня 1995 г. Данный Приказ зарегистрирован в Минюсте РФ 3 июля 1995 г. под номером 894, опубликован официально в соответствующих изданиях. Указанные обстоятельства внешне свидетельствуют о соблюдении порядка издания ведомственных нормативных актов. Однако в соответствии со ст. 3 Закона требования к контрольно-кассовым машинам, включая порядок и условия их применения и регистрации, определяются Положением по применению контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, утверждаемым Советом Министров - Правительством Российской Федерации по согласованию с Верховным Советом Российской Федерации. То есть, согласно требованиям Закона, порядок и условия регистрации ККМ должны быть определены только в Положении по применению ККМ и утверждены Правительством РФ. Правительство же, делегировав право на определение порядка регистрации Госналогслужбе, превысило свои полномочия, чем поставило под сомнение законность существующего Порядка регистрации ККМ, установленного Госналогслужбой РФ.
На основании вышеизложенного можно констатировать, что законодательство, регулирующее вопросы применения ККМ, характеризуется в настоящее время масштабным ведомственным нормотворчеством, неоправданным делегированием Правительством РФ своих полномочий другим органам, значительным объемом неопубликованных документов, претендующих на роль подзаконных нормативных актов, однако, в силу действующего порядка признания актов нормативными, не являющихся таковыми.
1. Обязанности предприятий, применяющих контрольно-кассовые машин
Порядок и условия применения и регистрации контрольно-кассовых машин (ККМ) определяются Положением о применении ККМ при осуществлении денежных расчетов с населением, утверждаемым Советом Министров - Правительством Российской Федерации.
[2]Предприятия, применяющие контрольно-кассовые машины, обязаны:
- заключать договоры купли-продажи ККМ с продавцами и договоры на техническое обслуживание и ремонт ККМ с центрами технического обслуживания (ЦТО). Договор и техническое обслуживание и ремонт ККМ заключается с ЦТО, в котором приобретены ККМ или который имеет соответствующий договор с прдавцом ККМ машины. ККМ, приобретены до введение в действие Положения о порядке продажи, технического обслуживания и ремонта ККМ в Российской Федерации, утвержденного решением Государственной экспертной межведомственной комиссии по контрольно-кассовым машинам, принимаются на техническое обслуживание в соответствующем ЦТО, независимо от места их покупки и регистрации в налоговых органах;
- регистрировать в налоговых органах приобретенные ККМ;
- использовать ККМ только после их принятия на техническое обслуживание в ЦТО и регистрации в налоговых органах;
- проводить работы, связанные с распаковкой ККМ от заводской упаковки только при участии представителя ЦТО;
- не пользоваться в целях технического обслуживания и ремонта ККМ услугами каких-либо предприятий или физических лиц, кроме ЦТО, где ККМ находятся на техническом обслуживании;
- не использовать ККМ не зарегистрированные в налоговых органах;
- оборудовать рабочие места для ККМ в соответствии с требованиями эксплуатационной документации на них и действующими нормативными актами;
- участвовать в пусконаладочных работах и оформлении акта ввода ККМ в эксплуатацию;
