Неудачным примером антимонопольного регулирования на данном этапе является государственное регулирование цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий-монополистов. Согласно постановлению Правительства РФ от 11 августа 1992 г., регулирование устанавливалось в виде абсолютного верхнего предела (лимитная цена), предельного размера рентабельности (процентный лимит) и предельных коэффициентов изменения цен. Данное регулирование стимулировало рост издержек предприятий и снижало их заинтересованность в развитии производства, в повышении конкурентоспособности своей продукции. Осуществление этой меры конкурентной политики противоречило целям экономической политики, подрывало базу налогообложения и не способствовало развитию конкуренции на рынках. Произвольный выбор предприятий, попадающих в категорию "монополистов", сокращал действенность ценового инструмента регулирования и во многих случаях делал его избыточным. В 1994 г. действие постановления не было возобновлено.
Второй этап развития антимонопольного регулирования начинается в 1994-1995 гг., когда были приняты постановления правительства РФ "О Государственной программе демонополизации экономики и развитии конкуренции на рынках Российской Федерации " (1994) и Федеральный закон "О естественных монополиях" (1995) . Эти нормативные акты определили долгосрочную стратегию развития антимонопольного регулирования и придали ему необходимую системность и организованность.
По мере того как экономическая политика России смещалась с макро- на микроуровень, наблюдался соответствующий сдвиг акцентов и в антимонопольной политике. В этот период общие принципы антимонопольного регулирования были распространены на особые сферы экономики — финансовые рынки, страхование, банковскую сферу, отрасли естественных монополий. Антимонопольная политика начинает переходить от регулирования товаропроводящей сети к контролю производственных процессов. Так, в докладе ГКАП 1997 г. подчеркивается, что "задачей ГКАП России является не только устранение необоснованного ограничения конкуренции при движении товаров, но и в инвестиционном процессе"[5].
Но чем более детализированными становятся нормативные документы антимонопольного регулирования, тем в большей степени интересы антимонопольных органов пересекаются с интересами промышленных и отраслевых ведомств. Например, закон "О естественных монополиях" предполагает ограничение конкуренции в определенных сферах деятельности. Данное положение может породить более сложные отраслевые эффекты, чем реализация общей нормы конкурентного законодательства, а следовательно, требует более тщательного учета интересов отраслевых регуляторов, чем обычное конкурентное право. И хотя в нормативных документах этого периода (как впрочем, и позлее) отсутствует тезис о согласованности двух разных видов политики, осуществление конкурентной политики в отдельных отраслях и на отдельных рынках подводит к осознанию необходимости взаимных консультаций.
В 1995 г. были внесены определенные изменения и в Закон "О конкуренции...". В антимонопольной политике России начинает преобладать количественный подход к антиконкурентным действиям. Доминирующее положение фирмы на рынке определяется выраженными количественными критериями: фирмы с долей рынка до 35% исключаются из списка потенциальных нарушителей; фирмы с рыночной долей, превышающей 65%, признаются доминирующими и подверженными "искушению" злоупотреблением монопольным положением; фирмы с долями рынка между 35 и 65% занимают промежуточное положение — в этом случае антимонопольные органы обязаны доказать наличие злоупотреблений и монополистических намерений. Формализация критериев рыночной власти помогает осмыслить ситуации, когда требуется антимонопольное вмешательство государства с позиции объективности и непредвзятости, что помогает практической работе территориальных органов антимонопольного комитета.
Основным достижением второго этапа можно считать начало обособления антимонопольного регулирования как самостоятельной политики со своими специфическими объектами, субъектами и инструментарием., отличными от методологии экономического политики, хотя и имеющими точки соприкосновения. Важность конкурентной политики отражена на самом высоком уровне: соответствующие изменения вносятся в Гражданский кодекс РФ (ч. 1).
Особую роль в этот период сыграла разработка правил добросовестной конкуренции применительно к отдельным сферам хозяйственного оборота, в частности, принятие закона "О рекламе" (1995 г.). Спецификация видов поведения фирм, которые допустимы и недопустимы на рынках России, определение требований к рекламе и указания на случаи надлежащей и ненадлежащей рекламной деятельности способствовали более четкому пониманию цивилизованной конкуренции, что помогало реализации целей экономической политики на данном этапе - удовлетворение внутреннего спроса за счет качественных отечественных товаров. Закон "О рекламе" был нацелен на достижение сбалансированности интересов различных субъектов экономики, а значит, на гармонизацию целей конкурентной и промышленной политик.
В этот период наблюдается и «определенный диссонанс между двумя политиками»[6]. Так, закон "О мерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами" (1998 г.) поставил ключевой целью защиту отраслей российской экономики и отдельных хозяйствующих субъектов от внешней конкуренции, если она неблагоприятна для национальных агентов. Тем самым были зафиксированы четкие цели экономической (внешнеторговой) политики государства. Однако при этом не была учтена проблема воздействия протекционистских мер на внутренние рынки России, что заложило основу для формирования в будущем легальных монопольных эффектов с необязательно положительными в целом последствиями для внутренней конкуренции и отечественных потребителей[7].
В рамках данного этапа многие аспекты несогласованности экономической и конкурентной политик могут быть объяснены отсутствием четкого представления о целях одного и другого видов государственного воздействия на экономику, классификации специфических инструментов воздействия, а также об идентификации областей интересы той и другой политики могут пересекаться и конфликтовать нему задача обеспечения конкурентоспособности отечественных товаров рассматривается в контексте антимонопольною роегулирования (доклад ГКАП 1997 г.), хотя на самом деле это цель промышленной политики, а никак не конкурентной.
Началом третьего этапа в развитии антимонопольного регулирования в России можно считать август 1998 г., когда после финансового кризиса изменились ориентиры и методы экономической по мини, и пришло понимание того, что антимонопольная политика может как способствовать, так и препятствовать проведению и эффективной и экономической политики. Признанием значимости антимонопольною регулирования можно считать повышение статуса регулирующего органа: в 1998 г. Государственному комитету по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур был придан статус министерства, а в 1999-2000 гг. ГКАП был преобразован в Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
В этот период антимонопольная политика активизируется в рамках ее защитной функции. Появляется новая редакция Закона "О конкуренции...", дополненная многочисленными случаями запрета тех или иных действий фирм. Однако из всех дополнений и изменений в новой редакции по-прежнему лишь две статьи (ст. 17 и 18) касаются поведения фирм ex ante (регулирование слияний и поглощений и регулирование приобретений акций компаний), причем в большинстве случаев применение данной статьи носит уведомительный, а не предупредительный характер. Политика демонополизации полностью передается в ведение органов антимонопольного регулирования. Тем самым начинается процесс разграничения полномочий экономической и конкурентной политик. Углубляются представления о предмете антимонопольной политики во многом благодаря потребностям, экономической политики. Так, демонополизация как одно из направлений антимонопольного регулирования должна охватывать теперь не только региональные, но и межрегиональные товарные рынки.
Конкурентное законодательство развивается применительно к новым сферам регулирования. В 1999 г. был принят закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", определивший основные направления конкурентной политики в данной сфере. И хотя этот закон далек от совершенства, наличие специального нормативного документа формирует базу антимонопольной политики на финансовых рынках, что в целом стимулирует и разработку соответствующей экономической политики. Важным достижением закона является четкое выделение основных понятий финансового рынка (таких, как "финансовая услуга", "рынок финансовых услуг", "конкуренция на рынке финансовых услуг", "концентрация капитала на рынке финансовых услуг" и др. — ст. 3), которые могут использоваться не только антимонопольными органами, но и соответствующими ведомствами, регулирующими финансовый рынок. В законе выделяются виды поведения финансовых организаций, которые могут трактоваться как недобросовестная конкуренция. Тем самым усиление и правовое оформление конкурентной политики (пусть пока только через антимонопольное регулирование) на финансовых рынках способствует повышению эффективности государственной политики в финансовой сфере.
В 2002-2001 гг. появляется большое число подзаконных правовых актов (постановления Правительства РФ, приказы МАП РФ), нацеленных на дальнейшее укрепление регулирования отдельных видов деятельности в рамках финансовых рынков. Данные документы разрабатывались и реализовывались исключительно МАПом, хотя, согласно закону "О конкуренции..." (ст. 21), и другие ведомства имеют непосредственное отношение к проведению антимонопольной политики (ЦБР, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие регулирование на рынке ценных бумаг и на рынке страховых услуг, и др.). Участие в реализации антимонопольных мер этих заинтересованных ведомств остается под вопросом, их стратегические интересы никак не формулируются. Поэтому по форме они пассивно соглашаются с теми мероприятиями, которые предлагает МАП, а на деле их политика в ряде случаев вступает в противоречие с антимонопольным регулированием. Во многом именно отсутствием полномасштабной координации усилий различных ведомств и МАП объясняется недостаточный уровень развития конкуренции на финансовых рынках[8].
В этот период начинает осознаваться, что "антимонопольное регулирование является лишь одним из способов государственной поддержки конкуренции"[9], которым отнюдь не исчерпывается конкурентная политика. Рассматриваются нормы законов и вносятся дополнения, направленные на предупреждение, а не на выявление правонарушений в сфере антимонопольного правого регулирования. Определенные нормы, в частности, вносятся в Водный кодекс РФ (редакция 2001 г.), в законы "О государственном регулировании агропромышленного производства" (1997 г.), "О защите прав потребителей" (редакция 2001 г.), "О негосударственных пенсионных фондах" (редакция 2001 г.), "О недрах" (редакция 2001 г.) и др.
