Постепенно приходит понимание того, что конкуренция равных требует неравного отношения государства к экономическим агентам Рынка, игнорирование принципов антимонопольного регулирования может породить негативные эффекты по некоторым направлениям экономической политики, а сама экономическая политика может выступать как дискриминационная и нарушающая принципы свободного рынка. Расширяются представления о концентрации и монополий, формируется понятие необоснованной экономической концентрации. В то же время развитию конкуренции в законодательстве уделяется все еще мало внимания. Считается, что меры по защите от злоупотреблений достаточно для того, чтобы на рынке развивалась эффективная конкуренция с большим числом участников и позитивными результатами, в частности, в аспекте экономического роста.
Развитие рыночных отношений и эволюция бизнеса формируют новые сферы регулирования, где целесообразно проведение согласованных мер экономической и конкурентной политик. В частности, па первый план выходит контроль за деятельностью транснациональных корпораций. Как выясняется, поведение зарубежных ТНК при освоении ими российского рынка может наносить ущерб как конкуренции (вытеснение с внутреннего рынка российских конкурентов), так и более глобальным интересам национальной экономической безопасности России ("отмывание" криминальных денег). В отличие от экономической политики, которая не реагировала на наличие транснациональных корпораций в российских отраслях, органы конкурентной политики проявили гораздо большую озабоченность. Так, в докладе МАП 1999 г. подчеркивается настоятельная необходимость контроля антимонопольных органов за слияниями и поглощениями, связанными с приобретениями акций российских компаний зарубежными ТНК (через оффшорные компании) в целях обеспечения "прозрачности" сделок, для чего требуется внесение соответствующих дополнений в закон "О конкуренции...".
Слабость и непоследовательность отраслевого регулирования поведения предприятий - естественных монополистов вынуждает антимонопольные органы проводить более активную политику в данных отраслях, вырабатывая оптимальные меры и при помощи прецедентного подхода. Например, дело МАП России против РАО "ЕЭС России" по поводу нарушения антимонопольного законодательства естественным монополистом в части необоснованного отказа в заключении договора транзита между АО "ЦДУ ЕЭС" и АО "Иркутскэнерго" по поставкам в Монголию электроэнергии для совместного предприятия ГОК "Эрдэнэт" стало прецедентным для оценки злоупотреблений доминирующим положением субъектами естественных монополий[10].
В 2000-2003 гг. антимонопольная политика отходит от преимущественно ценового регулирования и начинает осуществлять мониторинг общего состояния дел на рынке. Приходит понимание того, что "высокий уровень цены и неуклонное повышение ее само по себе еще не является результатом монополистических действий изготовителя продукции, то есть монопольным завышением цены, а только в случае, если это повышение получено в результате злоупотребления изготовителем своим доминирующим положением". Тем самым расширяются инструменты конкурентной политики, что создает хорошую основу для согласования ее мер с инструментами экономической политики. Однако до сих пор в деятельности МАП сохраняется представление о том, что демонополизация и приватизация — это одно и то же, и демонополизация рассматривается как главное направление антимонопольного регулирования. Но демонополизация представляет собой одномоментное мероприятие краткосрочного характера и нельзя ею подменять все содержание антимонопольного регулирования. Это свидетельствует о том, что пока нет должной четкости в разграничении сфер и инструментов антимонопольного регулирования, конкурентной политики и экономической политики.
Противоречивы и сами меры по антимонопольному регулированию. Например, среди основных направлений развития конкурентных отношений в экономике, согласно МАП, выделяется такое направление, как "повышение эффективности тарифной защиты отечественных товаропроизводителей"15. Но такая мера ведет скорее к росту концентрации на отечественных рынках, чем к укреплению конкуренции. Защита как инструмент внешнеэкономической политики, а не антимонопольного регулирования может быть признана целесообразной, даже если ограничивает конкуренцию. Но целесообразность отнюдь не означает рост конкуренции!
Начиная с 2000 г. особое место в антимонопольной политике России занимают меры, направленные на пресечение антиконкурентных действий государственных органов. В конкурентное законодательство России включены специальные главы, посвященные действиям органов исполнительной власти федерального, региональною и местного уровней, которые могут ограничивать конкуренцию на товарных и финансовых рынках (например, раздел 2 закона «О конкуренции…»). Это, с одной стороны, резко отличает российское конкурентное законодательство от зарубежных аналогов, где подобные нормы отсутствуют так как государство изначально рассматривается в качестве субъекта защищающего конкуренцию, а не противоречащего ей. С другой стороны, признавая обоснованность и целесообразность наличия данных статей в российских конкурентных законах, следует отметить, что одной из причин неконкурентного поведения органов государственной власти является нацеленность на проведение какой-либо конкретной промышленной политики в регионе, отрасли или применительно к конкретному рынку. В процессе функционирования органон, регулирующих экономическую и конкурентную политики в зарубежных странах, были выработаны критерии согласования интересом и методы предупреждения конфликтных ситуаций, эффективность которых, в частности, выражается и в том, что органы государственной власти ex post всегда выступают на стороне конкурентного механизма, а проблемные вопросы регулируются ex ante — до того, как закон был принят.
В последнее время в деятельности МАП наметились весьма положительные сдвиги. Чрезвычайно важным изменением является переход от антимонопольного регулирования к государственной конкурентной политике"'. И хотя пока превентивные меры по регулированию и созданию конкурентной среды на товарных и финансовых рынках России только декларируются, сама концепция политики поддержки конкуренции, включающая более обширные мероприятия активного, упреждающего, а не исключительно пассивного, догоняющего характера, поднимает деятельность МАП на новый уровень. В 2002 г. выдвигается и развивается новая концепция демонополизации экономики на основе дифференцированного подхода с учетом особенностей отдельных отраслей и конкретных рынков
Кстати, и в том и в другом случае политика поддержки конкуренции может способствовать достижению целен промышленной политики. Не всегда экономическая концентрация является необоснованной и наносит ущерб общественному благосостоянию. Как подчеркивается в планах МАП, "необходимо поддерживать процессы обоснованной концентрации, обеспечивающей устойчивость российских предприятий и конкурентоспособность их продукции на отечественном и мировом рынке". В то же время даже специальных законов, регулирующих конкурентные взаимоотношения на разных рынках, недостаточно для системного решения возникающих проблем антимонопольного регулирования. Требуется серьезная координация усилий с органами, регулирующими экономическую политику.
С 2004 г. начинается новый этап развития антимонопольного регулирования. В рамках административной реформы государственных органов управления создается Федеральная антимонопольная служба (ФАС), задачей которой является не только и не столько антимонопольное регулирование, сколько развитие полноценной политики поддержки конкуренции. ФАС проводит политику, направленную на участие антимонопольных органов в формировании государственной промышленной политики в России, в то время как экономическая политика пока еще в недостаточной степени ориентируется на согласование с конкурентной политикой.
Но несмотря на значительные подвижки в разработке мер антимонопольной политики, она в реальности по-прежнему носит пассивный характер. Как показывает практика, все без исключения антимонопольные дела фиксируют реакцию антимонопольных органов на возникновение той или иной ситуации. Выявление нарушений происходит только по жалобам самих субъектов. Если жалоб нет, то и монопольных эффектов как бы не существует, хотя реальные нарушения в деятельности конкурентного механизма уже могут иметь место. Полноценная конкурентная политика не может осуществляться без четко определенной цели — своего рода "модели идеальной конкуренции" (или работающей конкуренции), к которой надо стремиться. Должны быть разработаны границы оптимального уровня конкуренции. Нужно ответить на вопросы: при каком минимальном уровне конкуренция еще эффективна и исключения из антимонопольного законодательства могут считаться допустимыми, при каком максимальном уровне конкуренция еще не становится разрушительной для самого рынка? Дальнейшее развитие взаимоотношений между органами, реализующими конкурентную и экономическую политики, видится также и на пути сближения российского конкурентного права и конкурентного законодательства ЕС, в нормах которого находят отражение представления о гармонизации интересов двух политик. И здесь ключевое значение имеет положение о политической независимости антимонопольных органов. Как показывают зарубежные исследования, эффективность политики поддержки конкуренции находится в обратной зависимости от степени политизированности соответствующего органа. В этой связи важно указать на существенную зависимость ФАС России от политического курса Правительства. Так, главу ФАС назначает и освобождает Президент РФ, а его заместителей — Правительство РФ. Политическая зависимость антимонопольного органа может снижать действенность принимаемых решений в угоду политическим целям, хотя может сопровождаться и более гибким подходом к другим видам экономической политики, проводимым в рамках одного и того же основного политического курса. Что лучше: более жесткая конкурентная политика независимого антимонопольного органа с вероятностью угрозы столкновений с другими ведомствами или более гибкое в целом антимонопольное регулирование, но при опасности оставления без внимания ключевых факторов, ограничивающих конкуренцию — это вопрос, ответ на который надлежит искать сегодня и конкурентной, и экономической политике.
Активизация политики поддержки конкуренции видится в ее нацеленности на предотвращение появления неоправданных конкурентных преимуществ отдельных экономических субъектов за счет как стратегического поведения фирм на товарных и финансовых рынках, так и неадекватной государственной поддержки каких-либо рыночных агентов. Рост эффективности деятельности антимонопольных органов требует совершенствования нормативно-правовой базы и методологического обеспечения. Необходимо принятие нового Закона "О конкуренции", так как в действующий закон уже внесены все возможные изменения. Работа над новым законом должна вестись на основе принципиального подхода к конкурентной политике в целом: необходимо переходить от преимущественного регулирования ex post к регулированию ex ante — усилить предварительное воздействие на поведение субъектов, только намеревающихся осуществить то или иное действие, которое может быть признано в качестве антиконкурентного. Определенные положительные моменты в деятельности ФАС в последнее время связаны с обсуждением проекта нового федерального закона "О конкуренции". Основным достоинством проекта является объединение в одном законодательном акте норм, регулирующих поведение фирм на товарных и финансовых рынках. Тем самым создается правовая база для единообразной трактовки добросовестных и недобросовестных форм конкуренции экономических субъектов, которые могут одновременно или взаимосвязанно действовать как на товарных рынках, так и на рынках финансовых услуг.
В то же время по-прежнему остаются сомнения в действенности данного закона. Закон предусматривает не слишком серьезные санкции за уклонение и нарушение его и как бы "перекладывает" бремя своего исполнения главным образом на судебную систему страны. Поскольку судебная система России далека от совершенства, эффективность правоприменения вызывает определенные опасения.
Итак, условия гармонизации двух видов государственной политики связаны с реализацией следующей системы мер:
- использование наиболее гибкого подхода — правила "взвешенного подхода" - в антимонопольном регулировании;
- обсуждение всех нормативных документов экономической политики с участием представителей органов конкурентной политики;
- переход от пассивного антимонопольного регулирования к активной политике поддержки (и развития) конкуренции;
- учет в нормативных документах антимонопольной политики задач и интересов экономической политики.
Наверное, необходимо законодательно зафиксировать требование согласовывать нормативные акты в области экономической политики с ФАС в целях установления их соответствия нормам антимонопольного регулирования и конкурентной политики.
При определении приоритетов антимонопольной политики следует проводить консультации с представителями государственной власти, отвечающими за разработку мероприятий экономической политики. Нужно разработать критерии допустимости ограничения конкуренции, которые целесообразно учитывать и при принятии решений в области промышленной политики. Должна быть законодательно установлена "цена вопроса": ради чего конкуренция может быть ограничена? Недопустимо ограничение конкуренции ради корыстных интересов тех или иных участников рынка, руководствующихся собственными ведомственными или узкоотраслевыми целями. Снижение степени конкурентного соперничества допустимо исключительно ради повышения надежности экономических субъектов, защиты прав потребителей, в конечном счете, ради более высокой экономической эффективности, обеспечения устойчивости экономического роста. Активная конкурентная политика предполагает в том числе создание системы мониторинга за уровнем концентрации на всех товарных и финансовых рынках с целью своевременного выявления потенциальных антиконкурентных ситуаций и предупреждения развития опасных монополистических тенденций. Необходима большая открытость конкурентной политики по отношению ко всем участникам рынка: органы, отвечающие за разработку экономической политики, должны изначально принимать во внимание положения конкурентных нормативных актов и целей антимонопольного регулирования[11].
Изучив предложенную тему, следует отметить, что основной отрицательной стороной монополизации экономики является избыточная власть фирм-монополистов. Рыночная власть заключается в способности воздействовать на цену товара. Задача антимонопольной политики состоит в том, чтобы помешать фирмам заполучить неограниченную рыночную власть, расширить возможности конкуренции и перевести ее в неценовую.
В России на данном этапе проблема монополизации перестает быть чисто экономической, и все больше становится политической. Однако, общеизвестно, что у экономики, прежде всего, не должно быть политической принадлежности. И только тогда государство в полном объеме сможет заменить десятилетиями складывающиеся монополии свободным и соморганизующимся рынком.
Окончательная цель заключается в том, чтобы на рынке остались лишь те предприятия, которые обеспечат более высокое качество товара, относительно более низкие цены и быструю сменяемость ассортимента.
Подводя итоги, можно охарактеризовать антимонопольное законодательство и антимонопольную политику как необходимые атрибуты структурных преобразований в различных сферах экономики стран. В последнее время проблема монополизации и недобросовестной конкуренции перестает быть чисто экономической – она все больше становится политической и общественной. Поэтому чрезвычайно необходимо, чтобы общество осознавало всю пагубность и все отрицательные последствия монополии как таковой. Бесспорно, в некоторых случаях (но лишь в малой части от их количества) существование монополии является оправданным и необходимым, но за этими процессами должен осуществляться жесткий контроль со стороны государства по недопущению злоупотребления свои монопольным положением.
Решающую роль в создании на рынке благоприятной конкурентной среды играют антимонопольное законодательство и деятельность антимонопольных органов, правильное поведение которых способствует специализации всей экономики в целом.
1. 50 Лекций по микроэкономике. / Редкая.: В.С. Автономов и др.- СПб.: Экон. школа, 2000. – 770 с.
2. Авдашева С., Шаститко А. Модернизация антимонопольной политики России. // Вопросы экономики, №5, 2005. – С. 101-116.
3.
Бутыркин А. Я. Теория
и практика антимонопольного регулирования в ведущих странах запада и России
4. 2004 г. - 88 с.
5. Паращук С. Конкурентное право. М., 2002.
6. Курс экономической теории: Учебник / Под ред. М.Н. Чепурина, Е.А. Киселевой. 4-е изд., доп. и перераб. – Киров: АСА, 2001. – 752 с.;
7. Нуреев Р.М. Курс микроэкономики: Учебник для вузов.–2-е изд., изм. – М.: НОРМА, 2001. – 572 с.;
8. Розанова Н. Эволюция антимонопольной политики России: проблемы и перспективы. // Вопросы Экономики №5, 2005. – С. 117-131.
[1] Розанова Н. Эволюция антимонопольной политики России: проблемы и перспективы. // Вопросы Экономики №5, 2005. – С. 117.
[2] Розанова Н. Эволюция антимонопольной политики России: проблемы и перспективы. // Вопросы Экономики №5, 2005. – С. 118.
[3] Государственный доклад «О развитии конкуренции на рынках РФ на федеральном и региональном (местном) уровне». – С. 60-61.
[4] Розанова Н. Эволюция антимонопольной политики России: проблемы и перспективы. // Вопросы Экономики №5, 2005. – С. 120.
[5] Розанова Н. Эволюция антимонопольной политики России: проблемы и перспективы. // Вопросы Экономики №5, 2005. – С. 121.
[6] Авдашева С., Шаститко А. Модернизация антимонопольной политики России. // Вопросы экономики, №5, 2005. – С. 101-116.
[7] Авдашева С., Шаститко А. Модернизация антимонопольной политики России. // Вопросы экономики, №5, 2005. – С. 115.
[8] Розанова Н. Эволюция антимонопольной политики России: проблемы и перспективы. // Вопросы Экономики №5, 2005. – С. 127.
[9] Паращук С. Конкурентное право. М., 2002 - С. 94.
[10] Авдашева С., Шаститко А. Модернизация антимонопольной политики России. // Вопросы экономики, №5, 2005. – С. 108.
[11] Розанова Н. Эволюция антимонопольной политики России: проблемы и перспективы. // Вопросы Экономики №5, 2005. – С. 117-131.
