Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, и т.п. При этом внешние симптомы болезни неправомерно смешиваются с ее внутренним содержанием.
Таким образом, бюрократизм включает в себя следующие компоненты4:
-в политическом плане – чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;
-в социальном – отчуждение этой власти от народа, расширение слоя чиновников;
-в организационном – концелярская подмена содержания формой;
___________________
4 Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса). Государство и право. 1993. № 12.С34.
-в морально-психологическом – бюрократическая деформация сознания.
Бюрократизм имманентен5 сложившейся у нас административно-командной системе, которая зиждется на презумпции6 всесилия государственной власти, способной якобы решить любую политическую, экономическую, идеологическую задачу, если решение соответствующее будет своевременно принято и должным образом исполнено. Отсюда гиперболизация роли управленческих структур, исключающая возможность контроля за ними со стороны гражданского общества и неизбежно превращающая бюрократизм по сути в тотальное явление. Не исключение в этом смысле и сфера борьбы с преступностью, где социальная опасность бюрократизма особенно велика, т.к. здесь с наибольшей остротой сталкиваются интересы граждан, социальных групп, общества в целом.
Конечная цель правоохранения - обеспечение безопасности важнейших социальных ценностей. Смысл уголовно-правой нормы – под страхом ответственности предостеречь людей от посягательства на ту или иную социальную ценность. Бюрократизм искажает само содержание борьбы с преступностью, деформирует ее цели и приоритеты, мешается результативности.
Возьмем дефекты уголовного закона, которые становятся одним из источников бюрократических извращений в борьбе с преступностью.
Неудачный уголовный закон с неизбежностью порождает бюрократизм.
Дефекты уголовных законов бывают разными:
1. под защиту закона не берутся социальные ценности, того заслуживающие (вакуум регулирования);
2. либо нормы конструируются там, где для них нет объективной основы в виде общественных отношений, нуждающихся в правовом оформлении (регулирование вакуума). Подчас объектом уголовно-правовой
5Ожегов С.И. и Н.Ю. Шведова. Толковый словарь русского языка. 4-е издание, дополненное. Москва 2003. С. 245.
6Там же. С.583.
защиты становятся ценности, которые в силу особенностей их природы невозможно защищать с помощью угрозы наказания.
3. Итак, нормы права искаженно отражающие объективную общественную потребность, рождают уродливые правоотношения, последствия которых вредны для общества, но в каком-то смысле полезны для бюрократической системы. Например, печально известные нормативные акты об усилении борьбы с нетрудовыми доходами, с пьянством и алкоголизмом и др.
Итак, бюрократизм всегда антидемократичен, но в правоохранительной деятельности он опаснее, чем в любой другой. Т.к. здесь неизмеримо больше возможностей для подавления личности, здесь незаметнее стирается грань, отделяющая требовательность от диктата, строгость от насилия, справедливость от произвола.
ГЛАВА 2. Бюрократия и её роль в государственном управлении
2.1.Теория организаций, объяснение феномена бюрократии
Начать рассмотрение вопроса феномена бюрократии необходимо с определения понятия организация.
Формальная организация - это, как указывает А.И.Пригожин , способ организованного построения на основе социальной формализации связей, статусов и норм. Под социальной формализацией он понимает «целенаправленное формирование стандартных, безличных образцов поведения в правовых, организационных и социокультурных формах»[1]. Он выделяет следующие основные элементы формальной организации[2]:
1. Разделение труда, возникающее в результате необходимой специализации и выступающее в виде системы должностей, каждая из которых дополняет другую, при этом, в идеале, должности не дублируют друг друга. Должностные позиции образуют определенную иерархическую структуру, которая в то же время является структурой власти.
2. Система коммуникаций, Т.е. средства и каналы, обеспечивающие прохождение деловой информации как «сверху вниз» (передача приказов, указов, распоряжений, заданий), так и «снизу вверх» (отчеты подчиненных), а также по горизонтали (обмен мнениями, консультации).
3. Различные регуляторы, нормирующие и планирующие деятельность данной социальной организации (нормы и образцы служебного поведения, программы деятельности, принципы и формы стимулирования, принуждения и вознаграждения).
Рассматривая структуру формальной организации, он приводит выделенные еще в работах Ф.Тейлора и А.Файоля , а также их последователей существующие в структуре предприятия типы: линейная организация, функциональная организация и штабная организация[3].
Формализация социальной системы может осуществляться двумя путями: во-первых, легализация уже естественно сложившегося состояния, это так называемый «рефлексивный» способ формализации; во-вторых, разработка программы (специального проекта, плана работы и т.д.), в соответствии с которой в дальнейшем осуществляется организация той или иной социальной системы, это уже «конструкторский» способ формализации[4].
Все формальные организации имеют специальный административный аппарат, основная функция которого заключается в координировании действий членов организации в целях ее сохранения. Крайняя степень развития формальной организации, выражающаяся в максимальной стандартизации внутри организации с целью повышения эффективности организационного механизма, превращает ее в бюрократическую систему. Понятие бюрократия (от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть, сила) буквально переводится как власть канцелярии. Сущность бюрократии заключается в нарастающем отчуждении исполнительной власти, ее концентрации в руках чиновников, которые всячески стремятся избежать или ослабить демократический контроль за своей деятельностью.
Большой вклад в разработку проблем бюрократии внес М.Вебер[5]. Он очень высоко оценивал роль бюрократии, рассматривал ее как необходимую форму общественного порядка и эффективной социальной организации и считал, что без нее невозможен технический, технологический, организационный прогресс. М.Вебер сформулировал основные признаки идеального типа бюрократической системы. В идеальном виде бюрократия, по его мнению, представляет собой наиболее эффективную машину управления, основанную на строгой рационализации. В то же время ему принадлежит ряд верных мыслей относительно опасности, к которой может привести усиление бюрократии в формальных организациях и в обществе в целом. Высказанная М.Вебером точка зрения относительно роли бюрократии в формальной организации и обществе была подвергнута основательной критике, но в последние десятилетия наблюдается возврат к его идеям, своеобразная их модернизация.
2.2.Исторические типы бюрократии, Российский тип
Обратимся к истории вопроса. Специалисты обычно выделяют три-четыре основных типа бюрократии в истории развития общества: патриархальную, восточную, рациональную (веберовскую ) и «отзывчивую», которая с трудом формируется сейчас в цивилизованных странах Запада.
В России бюрократия долгое время сохраняла и, к сожалению, продолжает сохранять многие черты патриархального типа. Что такое российская бюрократия в прошлом? Лучший ответ на этот вопрос дает, на мой взгляд, бессмертное произведение Н.В.Гоголя «Ревизор». Основные черты ее стиля управления, собственно, две: 1) служу своему начальнику; 2) обществу, гражданам служу в той мере и таким образом, как этого хочу я сам. При такой организации государственной службы на объективность, компетентность, справедливость, деловитость чиновника рассчитывать не приходится: сроков рассмотрения дел не существует, порядок делопроизводства и подведомственность крайне неопределенны, а главное - во всем господствует произвол, личное усмотрение решающего вопрос с непременными спутниками -взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решает не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение «задобрить» нужную персону.
Патриархальная система имела и некоторые достоинства. Так, если просителю удавалось установить с должностным лицом личный контакт и возникали не холодные, деловые, а теплые, почти дружеские отношения, то проситель мог без формальных проволочек решить свое дело. Но недостатки явно преобладали.
В качестве альтернативы патриархальной системе постепенно стала складываться иная, современная форма решения текущих государственных дел, которой в идеале присущи такие черты, как компетентность; ведение дел бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством; упорядоченность делопроизводства; свобода от субъективных влияний. Словом, организация государственной службы современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не должно зависеть от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М.Вебер[6].
По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем: 1) бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом: 2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на твердо установленных принципах должностной субординации; 3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению; 4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственных должностных обязанностей, но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.
