Попытаемся сгруппировать различные точки зрения о понимании института государственной службы.
1. Институт государственной службы — это совокупность правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе: а) организации государственной службы; б) выполнения государственными служащими возложенных на них задач.6
2. Институт государственной службы с точки зрения внутренних (внутриорганизационных) отношений — это совокупность правовых норм, определяющих порядок поступления на государственную службу, аттестации, перемещения и увольнения со службы, содержание должностных обязанностей и прав, порядок материального и социально-бытового обеспечения, поощрения и ответственности государственных служащих.7 Данное определение института государственной службы складывалось на протяжении последних десятилетий.8
3. Нормы права, которые регулируют эти отношения, складывающиеся в процессе реализации государственной власти, также составляют в совокупности институт государственной службы. Специфической особенностью этого правового института является то. что нормы, его составляющие, как правило, административно-правовые.9
Отдельные стороны государственной службы регулируются нормами других отраслей права: трудового (правила для всех категорий работников о дисциплинарной ответственности, о продолжительности рабочего времени), финансового (нормы, устанавливающие должностные оклады, начисление и порядок взимания налогов и т. д.). Административно-правовые нормы распространялись на все виды служебных отношений, т. е. как на деятельность служащих предприятий и учреждений, так и на деятельность работников служебного аппарата органов государственной власти, государственного управления, суда и прокуратуры. Такие общественные отношения называются государственно-служебными. Участвуя в них, служебный аппарат выступает от имени государства, реализует его задачи и функции во всех сферах общественной жизни.10
Несмотря на то, что о государственной службе на протяжении последних 70 лет говорили как об институте права, она не имела соответствующего полного правового оформления.
Очевидно, идеологическое воздействие на процесс формирования института государственной службы господствующей марксистско-ленинской идеологии влияло и на государственный аппарат, и на государственную службу. В.И. Ленин в 1917 г. писал: «...для уничтожения государства необходимо превращение функций государственной службы в такие простые операции контроля и учета, которые доступны, подсильны громадному большинству населения, а затем и всему населению поголовно».11
Говоря о советской государственной службе, вряд ли можно употреблять термин «институт государственной службы» по следующим причинам.
Во-первых, законом не устанавливались государственная кадровая политика и режим ее реализации. Кадровая политика, осуществляемая вне рамок правового регулирования, основывалась на известном принципе «подбора и расстановки кадров по политическим, деловым и нравственным качествам». Это привело к тому, что отсутствовала должная специализация, профессионализм, служебная честность государственных служащих, появились такие явления, как коррупция в системе государственной службы, злоупотребления по службе.
Во-вторых, отсутствовал установленный законом статус государственных служащих, институт прохождения и продвижения по службе. Свободное собственное усмотрение «партийных чиновников» в сфере государственной службы заменяло «пробелы» правового регулирования.
В-третьих, в стране не было центрального органа, который мог бы эффективно управлять государственной службой, обеспечивать научно-методическое обеспечение развития государственной службы. Главным «арбитром» и здесь являлась КПСС. , 5 июля 1995 г., Государственной Думой РФ впервые за всю послереволюционную историю России был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ». Этим законом устанавливаются положения о федеральном органе по вопросам государственной службы и об органах по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации, причем последние создаются в соответствии с законами субъектов Федерации.
III. Понятие, структура правового института государственной службы и его место в системе административного права
Современный правовой институт государственной службы — это система правовых норм, которые регулируют отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы (федеральная, муниципальная, отраслевая; статус, виды и реестр государственных должностей и служащих), статуса государственных служащих, гарантий и процедуры его реализации (выполнении государственными служащими должностных обязанностей и функций), а также механизма прохождения государственной службы. Таким образом, правовому регулированию подлежат три большие сферы в системе государственно-служебных отношений: 1) формирование системы государственной службы; 2) создание статуса государственного служащего, гарантий его осуществления; 3) механизм прохождения государственной службы (здесь может быть большое количество процессуальных норм, работающих в самых разнообразных пединститутах, которые входят в структуру института государственной службы).
Государственная служба является наиболее важным в административно-правовой науке понятием — административно-правовой категорией, отражающей свойства и характерные черты административно-правовой действительности. Эта категория отличается глобальностью, длительным историческим существованием, огромной ролью, которую она играет в действующем административном праве. Нижние ряды в системе административно-правовых категорий, которые углубляют и развивают базисную категорию «государственная служба», образуют периферийные категории: «государственная должность», «государственный служащий», «ранг», «присяга» и т. д.12
Институт государственной службы состоит из первичных исходных единичных юридических положений — правовых норм, устанавливающих многочисленные и разнообразные по характеру и значимости государственно-служебные отношения. Соединяясь между собой, государственно-служебные нормы образуют институт государственной службы. Нормативные положения, применяемые в сфере государственной службы, могут существовать и функционировать только во внутренне согласованном, скоординированном, связанном в единое целое виде.
В последнее время правовые нормы в сфере государственной службы обобщаются. Правотворчество в этой области, исходя из потребностей государственного строительства и опираясь изданные юридической науки, достижения правовой культуры, способно придать юридическим нормам значительную степень абстрактности, формулировать нормы-принципы, нормы-задачи, унифицировать, согласовывать весь правовой материал в системе государственной службы, подчинить его определенным юридическим задачам, конкретному правовому режиму регулирования.
Важными шагами по созданию логически завершенной и структурно замкнутой правовой системы в области государственной службы явились утвержденное в декабре 1993 г. Указом Президента РФ «Положение о федеральной государственной службе», а также Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ», о котором уже упоминалось.
Процессы проводимой кодификации правового материала в сфере государственной службы видны в России достаточно четко и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации. При помощи кодификации правового материала формулируются нормативные положения, вводятся общие нормы, нормы-принципы, создаются структурные подразделения нормативной системы и т. д. В настоящее время государственная служба с правовой точки зрения является автономным административно-правовым институтом, но существует тенденция по выделению государственной службы в особую подотрасль (отрасль) права, связанную постоянно и неразрывно с административным правом. В конституциях республик, а также в уставах (основных законах) областей и краев имеются главы, посвященные государственной и муниципальной службе субъекта Федерации.
Все правовые средства, используемые в сфере государственной службы, образующие комплексный, в большей мере административно-правовой, режим, объединены едиными регулятивными началами, все они функционируют в особой, характерной именно для этого правового режима среде. В юридическом режиме в системе государственной службы выделяются особые средства и приемы регулирования, существует специфика регулятивных свойств государственной службы. Вместе с тем в институте государственной службы обнаруживаются особенности принципов, общие положения, которые пронизывают содержание государственной службы. Особенностями государственной службы как правового института являются специфические средства и приемы регулирования: подчиненность, подотчетность и подконтрольность, доверие государства, верность служащих и т. д. Институт государственной службы включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: формирование государственно-служебного правоотношения; должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; принципы службы; правовой статус служащего; прохождение служб
Этому институту права соответствуют конкретные законодательные и иные нормативные акты, определяющие все основные его элементы. Например, Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» устанавливает следующие общие пединституты: государственная должность; классификация государственных должностей; понятие государственного служащего и основы его правового положения; прохождение государственной службы Подинституты института государственной службы становятся понятными только тогда, когда четко определено их положение в структуре института государственной службы.
Материальные нормы в институте государственной службы устанавливают статутные положения, которые характеризуют принципиальные черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного служащего; права, обязанности, правоограничения государственных служащих; льготы, гарантии и компенсации (правовой статус служащих); реестр государственных должностей; вопросы совместительства; способы замещения должности; испытательный срок; аттестация; служебная дисциплина и дисциплинарная ответственность; условия службы; способы и основания для прекращения государственной службы; контроль и надзор в системе государственной службы.
Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных правовых нормах. Причем в каждом конкретном пединституте, входящем в институт государственной службы, можно обнаружить специфические процессуальные положения и процедуры: порядок поступления на службу; процедуру перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации; присвоение специальных званий и рангов; дисциплинарное производство; процедуру увольнения и т. д.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
