2) при создании законодательного акта о государственной и муниципальной службе надо обязательно использовать особенности местного самоуправления на соответствующей региональной территории; создавать единое законодательство о местном самоуправлении, являющееся частью всего осуществляемого управления на территории субъекта Федерации;
3) обеспечивать единство кадровой политики, проводимой на территории субъекта Федерации различными государственными органами и органами местного самоуправления;
4) обеспечивать единство правового статуса служащих в государственных органах и органах местного самоуправления субъекта Федерации;
5) создавать специфическую систему государственной и муниципальной службы, т. е. конкретную модель службы, отличающуюся определенными особенностями в каждом субъекте Федерации;
6) необходимость в течение ближайших нескольких лет осуществить дальнейшее реформирование государственной службы; очевидно, что особенности государственной службы в плане ее реформы будут оказывать заметное влияние и на развитие службы муниципальной.
IV. Комплексность правового института государственной службы
Комплексность (сложность) правового института государственной службы состоит в том, что, во-первых, он включает в себя множество правовых норм из других отраслей права (конституционного, административного, трудового и т. д), а во-вторых, состоит из отдельных, весьма обособленных подинститутов, например, принципов государственной службы, правового статуса государственных служащих, административно-правового статуса должностного лица, аттестации работников, прохождения службы. Очевидно, в будущем предстоит развитие всех подинститутов, включенных в институт государственной службы.
Законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции РФ, Федерального закона «Об основах государственной службы РФ», Федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.
По первому основанию структура института государственной службы включает в себя нормы многих правовых отраслей, регламентирующих государственно-служебные отношения.
1. Конституционное (государственное) право. Конституция РФ устанавливает конституционные основы государственной службы в Российской Федерации. Государственная служба должна развиваться и реформироваться на основе установленных Конституцией РФ принципов и положений, относящихся к: основам конституционного строя (ст. 1-16); правам и свободам человека (ст. 17-64); федеративному устройству, разграничению пределов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 65-79); институту президентства (ст. 80-93); Правительству РФ (ст. 94-109); судебной власти (ст. 118-129); местному самоуправлению (ст. 134-137).
В Конституции РФ 1993 г. впервые (если сравнивать с конституциями СССР и РСФСР) употребляется термин «государственная служба» (ст. 71, п. 3 ст. 97). В ведении Российской Федерации, согласно п. «т» ст. 71 Конституции РФ, находится федеральная государственная служба. Пункт 3 ст. 2 Федерального Закона «Об основах государственной службы РФ» определяет, что государственная служба включает в себя: 1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации; 2) государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении.
2. Международное право. Конституция РФ устанавливает важное положение о приоритете норм международного права над правом национальным. Пункт 4 ст. 15 Конституции РФ определяет, что общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. После официального признания, ратификации и одобрения международные договоры в установленном порядке приобретают обязательную силу на всей территории России.
Многие положения международно-правовых документов и договоров также являются источником государственной службы как правового института, например, принятая 17 декабря 1979 г. Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка»;18 Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в котором говорится, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе (п. «с» ст. 25);19 такое же положение устанавливает Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. (п. 2 ст. 21);20 Конвенция о политических правах женщин от 31 марта 1953 г. устанавливает, что женщинам принадлежит, на равных с мужчинами условиях, право занимать должности на общественно-государственной службе и выполнять все общественно-государственные функции, установленные национальным законом (ст. З).21
Трудно обойти вниманием вопрос о соотношении законодательства государств — участников СНГ и актов органов содружества в сфере государственной службы. Очевидно, что в будущем станет необходимостью принятие законов (договоров, соглашений и т. п.), регулирующих межгосударственный аспект государственно-служебных отношений. Особенно важно решить такие вопросы: может ли гражданин какого-либо государства — участника СНГ находиться на государственной службе в других странах — участниках СНГ? Является ли главным условием поступления на национальную публичную службу (для занятия государственной должности в государственном аппарате) наличие гражданства этой страны?
Государства — участники СНГ, принимая во внимание Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Факультативный протокол к последнему пакту, а также международные обязательства по правам человека, принятые в рамках ОБСЕ (СБСЕ), в июне 1995 г. подписали Конвенцию «О правах и основных свободах человека».22 Эту Конвенцию подписали не все государства — участники СНГ. Статья 29 данной Конвенции устанавливает для каждого человека в соответствии с национальным законодательством в государстве, гражданином которого он является, право и возможность принимать участие в управлении и ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей; допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Следует отметить одну особенность Конвенции: несмотря на то, что обычно международные соглашения имеют примат над национальными законодательствами, Конвенция проводит мысль, что при реализации общих положений документа должно учитываться и национальное законодательство каждой страны СНГ. Это тот случай, когда наднациональное по сути сочетается с национальным по форме.
Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» предоставляет право поступления на государственную службу лица, имеющего гражданство иностранного государства, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями (абз. 6 п. 3 ст. 21 Закона).
В Европейском Союзе (далее — ЕС) с момента заключения Маастрихтских соглашений ставится вопрос о возможности поступления на государственную службу граждан из других государств — членов ЕС. До последнего времени статус чиновника в Германии не был открыт для граждан других стран — участниц ЕС. Однако федеральное правительство в 1992 г. снова выдвинуло предложение принять закон, предоставляющий право гражданам других европейских государств — членов ЕС поступать на публичную службу Германии. Думается, что в связи с принятием дополнений в национальном законодательстве других государств — членов ЕС, а также с деятельностью Европейского Суда данная проблема исчезнет. Тогда гражданин, например Французской Республики, будет иметь право занимать должность на государственной службе Германии. Пока же этот вопрос является весьма проблематичным и спорным.23
3. Муниципальное право. Муниципальное право включает в себя нормы, устанавливающие правовые основы муниципальной службы, которая не считается государственной. Для понятий «государственная служба» и «муниципальная служба» существует, как мы отмечали ранее, общий термин — «публичная служба». Только исходя из этого позволительно говорить о том, что нормы муниципального права являются источниками государственной службы (т. е. службы публичной).
Принимаемые органами местного самоуправления нормативные правовые акты устанавливают в той или иной степени и правовой статус муниципальных служащих. Ныне в законодательных актах субъектов Федерации (например, в уставах (основных законах) областей и краев) определяются правовые основы муниципальной службы и статус служащих органов местного самоуправления. Например, принятый Воронежской областной Думой 20 июля 1995 г. Устав (Основной закон) Воронежской области,24 относя областную государственную и муниципальную службу к ведению Воронежской области (п. «л» ст. 13 Устава), устанавливает в главе 10 «Государственная и муниципальная служба в области» общие положения о государственной службе области (ст. 53 Устава) и службе муниципальной (ст. 54 Устава).
Совершенно не разработан в данной сфере вопрос об избираемых (выборных) муниципальных служащих. Надеемся, что уже в ближайшее время принцип выборности муниципальных служащих будет набирать силу, да и российское законодательство устанавливает возможность избрания высших должностных лиц органов местного самоуправления.
4. Трудовое право. В бывшем СССР трудовое право полностью распространялось на функционирование государственной службы и на работу государственных служащих. В настоящее время Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» (п. 3 ст. 4) определяет, что на государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными указанным Федеральным законом. Таким образом, трудовое право регулирует трудовые отношения государственных служащих, например: заключение трудового договора (контракта);25 замещение должности по конкурсу;26 установление должностного оклада служащим; установление и порядок применения мер дисциплинарной ответственности.27 Положения о дисциплинарной ответственности отдельных категорий государственных служащих также основываются на действующем законодательстве о труде, определяя особые условия соблюдения дисциплины работниками соответствующих органов и организаций. Таким образом, на государственных служащих распространяются общие нормы трудового права о правах, обязанностях, правоограничениях, ответственности и поощрениях служащих.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
