первая — это не до конца проведенное разделение полномочий между всеми уровнями публичной власти; вторая — определение внутренней структуры модели местного самоуправления. В России есть все модели, что и делает затруднительным их определение. Наконец, последняя проблема— территориальное устройство местного самоуправления. Помимо этого, в регионах отсутствует четкое законодательство, которое связывало бы все эти уровни в работающую систему.
Глава 2. Местное самоуправления и государство
2.1.Местное самоуправление в системе гражданского общества
Конституционное провозглашение отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти было встречено в России с энтузиазмом. И это не случайно. С практической реализацией этого положения связывались большие надежды в области формирования гражданского общества и обеспечения реальной самостоятельности низового уровня управления, — уровня, наиболее приближенного к населению.
После принятия новой Конституции прошел уже не один год, а проблем в области местного самоуправления не меньше, а может быть, и больше. Да и принятие долгожданного Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не внесло необходимой ясности; более того, породило ряд новых, требующих решения проблем. Что же до Государственной Программы поддержки местного самоуправления, о необходимости которой говорилось уже не раз, то ее реально как бы вообще не существует.
Причина сложившейся ситуации — прежде всего в ошибочной трактовке некоторых общетеоретических вопросов, что является существенным, сдерживающим процесс становления местного самоуправления фактором. Поэтому, прежде чем приступить к непосредственному рассмотрению проблем становления и развития местного самоуправления в России, остановлюсь на некоторых общеметодологических вопросах. Пожалуй, все или, по крайней мере, большинство современных взглядов и концепций исходят из того, что местное самоуправление является важнейшей составляющей гражданского общества. И с этим следует согласиться. Именно исходя из такой трактовки и приступали к реформе местного самоуправления в России. Логика реформирования местного самоуправления, а точнее, его конституционно-законодательного оформления была такова.Местное самоуправление является важнейшим институтом гражданского общества. Последнее же, в соответствии со сложившимися воззрениями, противостоит государству в качестве сферы общественных отношений, где непосредственно реализуются интересы граждан и удовлетворяются их повседневные потребности. Следовательно, местное самоуправление должно быть исключено и (по мнению многих) абсолютно обособлено от системы органов государственной власти. Однако, провозгласив подобный, на первый взгляд весьма демократический, тезис, его сторонники до сих пор не сформировали ни развернутой концепции, ни стройной нормативно-законодательной базы формирования и функционирования местного самоуправления.
Причин этому множество. Но важнейшая заключается в том, что, поставив вопрос о необходимости отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти, наши законодатели загнали себя в своеобразный методологический тупик. Реализация на практике отмеченного тезиса еще более затруднила восстановление и поддержание единства исполнительной вертикали российского государства. И выход из создавшейся ситуации немыслим без нового взгляда на такую, казалось бы, чисто теоретическую проблему, как проблема взаимоотношений государства и гражданского общества.
Проблематика гражданского общества до недавнего времени развивалась в русле представлений, зародившихся и получивших развитие еще в XVII—XVIII веках. Гражданское общество рассматривается в качестве сферы общественных отношений, противостоящей государству. В отличие от последнего, в рамках которого «царит власть и принуждение», гражданское общество — это сфера, где в наибольшей степени реализуется свобода граждан и интересы населения. Соответственно, местное самоуправление представляет собой важнейший институт гражданского общества. И это не случайно, поскольку именно на данном уровне гражданин не только в наибольшей степени способен свободно участвовать в принятии решений, обеспечивающих удовлетворение его повседневных потребностей и реализацию свободы личности, но — и это главное — непосредственно и опять же свободно контролировать исполнение этих решений. Подобные представления зародились на заре формирования буржуазного общества, в эпоху резкого усиления классового противостояния. Поэтому логично, что гражданское общество рассматривалось как институт, в рамках которого (а точнее, исключительно в рамках которого) возможно обеспечить реальное равенство прав образующих это общество субъектов, поскольку государство в то время осуществляло главным образом различного рода насильственные функции[5,92].
Современное государство качественно отличается от того, каким оно было не только в XVIII—XIX веках, но в начале века двадцатого. В те периоды его деятельность была главным образом направлена на обеспечение безопасности граждан, правопорядка и пр., а в эпоху резкого расслоения общества на противостоящие друг другу классы — в основном на обеспечение власти экономически господствующего меньшинства. Поэтому абсолютное большинство населения видело в государстве главным образом институт принуждения и подавления. В этих условиях гражданское общество (там, где оно реально существовало) было действительно абсолютно обособлено от государства, а местное самоуправление становилось важнейшей сферой, где граждане могли освободиться от диктата и давления государства.В конце XX столетия ситуация кардинально отличается от только что нарисованной картины. Стало фактом резкое (качественное) повышение удельного веса социальных функций государства. То, что раньше было по преимуществу делом отдельных граждан (в т. ч. предпринимателей), сегодня все больше начинает выполнять государство. Введение развернутой системы социальных гарантий, развитие современных систем образования, здравоохранения и т. п. позволяет утверждать, что ныне уже нельзя говорить (по крайней мере в отношении государств с социально ориентированной рыночной экономикой) о принципиальном противопоставлении гражданского общества, с одной стороны, государства — с другой. Подобный вывод не означает, что вообще стираются различия между двумя рассматриваемыми общественными институтами. Однако исследования автора позволяют утверждать, что сегодня происходит некоторое взаимоналожение общественных отношений, ранее однозначно относимых лишь к одному из них.
Сказанное может показаться неожиданным. Однако отличие объектов общественных наук от объектов наук естественных как раз и состоит в том, что в общественных явлениях нельзя четко и однозначно провести разграничительную линию между двумя взаимодействующими явлениями, отношениями и т. п.[5,100] Причем можно констатировать, что с развитием и усложнением общества подобные взаимоналожения увеличиваются и расширяются, охватывая все новые и новые сферы.
Несмотря на то, что местное самоуправление является важнейшим институтом гражданского общества, говорить о его полном отделении от государства, от системы органов государственной власти в современных условиях не вполне корректно. Однако именно это, методологически недостаточно корректное, положение лежит сегодня в основе реформирования местного самоуправления в России. И именно в нем — причина многих, если не всех неудач в предпринимаемых (даже внешне вполне взвешенных и продуманных) практических шагов.
Идея о необходимости переосмысления сущности взаимоотношений местного самоуправления и системы органов государственной власти не нова. Ее критикуют с различных позиций. Так, нередко в выступлениях руководителей ряда субъектов Федерации звучат призывы к восстановлению прежней, советской формы организации «местного самоуправления». Причем, как правило, необходимость подобного возврата мотивируется тем, что в современных условиях некоторые территориальные уровни, в частности административные районы и города, не готовы перейти к самостоятельной организации своей жизнедеятельности.
Однако с подобными утверждениями трудно согласиться. Дело не в кризисном и переходном характере российской экономики и общества в целом. Дело в том, что местное самоуправление даже в демократическом обществе (а может быть, и именно в нем) должно занимать адекватное ему место и выполнять соответствующие функции в единой исполнительной вертикали государства (в т. ч. и федеративного). И если признать, что единая исполнительная вертикаль является одним из атрибутов системы органов государственной власти, а именно ее исполнительной ветви (а с подобным утверждением трудно не согласиться), то тезис, будто местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, при всей своей привлекательности становится достаточно противоречивым. Да, местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти — в том смысле, что государство не может указывать органам местного самоуправления, что они должны делать на своей территории. Но законом РФ о местном самоуправлении за ним закреплен определенный объем предметов ведения и компетенции, за реализацию которых оно (и соответствующие органы) несет ответственность не только перед своим населением, но и, что особенно важно, перед обществом и, следовательно, государством.Таким образом, конституционное положение об отделении местного самоуправления от системы органов государственной власти не только теоретически не бесспорно, но и вступает в противоречие с другими положениями российской Конституции. Ведь закрепление за местным самоуправлением определенного набора функций означает не только то, что в эти сферы недопустимо вмешательство государства (хотя и это важно, особенно учитывая советский опыт его развития), но и то, что местное самоуправление «обязано» выполнять соответствующие функции, а значит, оно, точнее, его органы должны быть включены в единую исполнительную вертикаль. Именно этим — необходимостью включения в названную вертикаль — местное самоуправление отличается от общественного территориального самоуправления, формирование и функционирование которого является «делом воли и желания» проживающего на той или иной территории населения.И если сказанное верно, то, видимо, следует признать, что антиконституционные попытки подмены в некоторых субъектах Федерации органов местного самоуправления местными органами государственной власти и управления, так же как и назначения глав местной администрации главами исполнительной власти (президентами) субъектов Российской Федерации,— отнюдь не всегда лишь результат автаркических устремлений и желания восстановить административно-командную систему в рамках отдельных регионов.Итак, предпосылка решения многих проблем, стоящих сегодня перед местным самоуправлением, видится в пересмотре вопроса о его месте в системе органов государственной власти. Речь должна идти не об отделении первого от второй, а о наделении местного самоуправления (как, впрочем, и других уровней территориального управления) полной, а главное, реальной самостоятельностью в рамках закрепленных за ним компетенции. Именно подобный подход позволит рассматриваемому институту занять адекватное место в системе современного гражданского общества.
