2.2.Местное самоуправление в единой исполнительной вертикали
Проблема формирования системы местного самоуправления, помимо своей чисто демократической направленности, должна быть связана и с задачей восстановления управляемости всего социально-экономического пространства России, что немыслимо без укрепления единой исполнительной вертикали.
Однако (как уже отмечалось) реализация тезиса об отделении местного самоуправления от системы органов государственной власти привела к тому, что проблема фактически перестала быть предметом как теоретического анализа, так и нормотворчества. А это, в свою очередь, способствовало усилению дезорганизации социально-экономического пространства в целом, на что сегодня постоянно обращают внимание руководители страны и регионов. Единая исполнительная вертикаль — атрибут любого стабильно развивающегося государства, будь то государство унитарное или федеративное. Если в отношении вертикали законодательной федеративное государство, с одной стороны, и государство унитарное — с другой, различаются в принципе, то в случае вертикали исполнительной подобные принципиальные различия между двумя типами государственного устройства отсутствуют. В обоих случаях существует необходимость обеспечения единства социально-экономического пространства посредством выработки и реализации общих принципов его функционирования и развития. Современное положение России, однако, имеет особенности, связанные с тем, что, во-первых, российская государственность находится в фазе перехода от унитарно-авторитарной к новой, федеративно-демократической форме. Во-вторых, местное самоуправление находится лишь на начальной стадии своего формирования. В-третьих, задача построения современной рыночной экономики еще далека от своего решения. Вместе с тем формирование и функционирование единой исполнительной вертикали является одной из предпосылок достижения социально-экономической стабильности общества. Она, в самом общем виде, охватывая все уровни территориального управления, представляет собой совокупность институтов и механизмов, обеспечивающих исполнение общегосударственных конституционных и нормативно-законодательных норм, а также повсеместный контроль за реализацией общенациональных интересов, в т. ч. и на местах, на основе формируемых на общих принципах отношений между Федерацией, субъектами Федерации и местным самоуправлением.
Незавершенность и противоречивость процесса разграничения предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением, а также процесса распределения полномочий между органами государственной власти Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления также является фактором, сдерживающим процесс формирования единой исполнительной вертикали. Имеющиеся противоречия приводят, с одной стороны, к взаимному вмешательству органов управления различных уровней в сферы компетенции друг друга, с другой — к взваливанию вышестоящими органами территориального управления на плечи органов нижестоящих проблем, для решения которых на местах нет достаточных ресурсов.Как уже отмечалось, конституционное положение об отделении местного самоуправления от системы органов государственной власти создало своеобразную юридическую основу для исключения местного самоуправления из поля действия государственной исполнительской дисциплины. А это создало почву для двоякого рода последствий. Во-первых, местное самоуправление начинают приравнивать — и подобные представления уже получили распространение — к некоей разновидности общественного самоуправления. Однако, несмотря на известное внешнее сходство этих общественных институтов — оба призваны удовлетворять, в рамках существующего законодательства, повседневные потребности и интересы граждан, — они имеют принципиально различную сущность. Местное самоуправление является обязательным, конституционно закрепленным элементом системы общественных отношений в целом, территориального управления, в частности, в любом демократическом государстве. За ним, опять же конституционно (или законодательно), закреплен определенный объем компетенции, которые при отсутствии подобного института просто могут не быть реализованы. Формирование же различных форм общественного самоуправления зависит от конкретных потребностей конкретного населенного пункта.
Во-вторых, вывод местного самоуправления из системы органов государственной власти (а значит, по мнению некоторых, и из единой исполнительной вертикали) создает правовую основу для того, чтобы на это «вакантное» в исполнительной вертикали место претендовали какие-либо иные, отличные от органов местного самоуправления, общественные институты. Отсюда (как уже было упомянуто) — прямой путь, строго в рамках Конституции РФ, к восстановлению общегосударственной (субъекта Федерации или Федерации в целом) опеки или даже контроля над местным самоуправлением.
2.3.Местное самоуправление как система
Существует еще один важный вопрос, от формы решения которого во многом зависит модель будущего общественного устройства Российского государства. Что есть местное самоуправление: определенная система или же просто один из элементов (внутренне не структурированный) в системе территориального управления государства? Проблема эта совсем не надумана, как может показаться на первый взгляд; она проявилась сразу же после принятия новой Конституции РФ и обострилась с принятием Закона РФ о местном самоуправлении.
Как уже отмечалось, политиками различного ранга говорилось и говорится о том, что тот или иной территориальный уровень, отнесенный Конституцией РФ к местному самоуправлению, сегодня не готов к его введению. Действительно, «готовность» различных уровней территориального управления к введению местного самоуправления далеко не одинакова; да и различия в этом отношении между населенными пунктами одного уровня достаточно существенны. Впрочем, такая ситуация — отнюдь не специфика России; она имеет место во многих государствах и вовсе не противоречит, при надлежащем нормативно-правовом регулировании, принципам местного самоуправления.
В России же, вследствие несовершенства конституционной и нормативно-законодательной базы местного самоуправления, кризисного состояния экономики в целом, различия, существующие между готовностью того или иного уровня к введению местного самоуправления, ставят ряд трудноразрешимых проблем. В первую очередь они связаны с закрепленным в Законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положением об отнесении к местному самоуправлению административных районов. Во - первых, встает вопрос о выделении различных уровней местного самоуправления. И проблема эта тем более реальна, что в рамках действующего законодательства она полностью игнорируется и, более того, вообще не ставится, даже чисто теоретически.
Во-вторых, обостряется связанная с первой проблема разграничения компетенции различных уровней местного самоуправления. Ведь очевидно, что требующие решения задачи, а значит, и объем компетенции какого-либо административного района, с одной стороны, и того или иного мелкого населенного пункта, входящего в этот район, — с другой, объективно весьма различны. Названная проблема, однако, также не имеет решения в существующем российском законодательстве.
В-третьих, включение административных районов в систему местного самоуправления предполагает наличие на этом уровне возможностей самостоятельного решения всего комплекса проблем, отнесенных к компетенции данного института. В нынешних же кризисных условиях, при повсеместном бюджетном дефиците таких возможностей, как правило, нет (впрочем, это не является спецификой районного звена). А потому подобный шаг лишь усугубляет и без того тяжкое положение большинства населения страны. К тому же в любом случае районный уровень в России по масштабам территории, перечню решаемых задач и объему компетенции принципиально отличается от других уровней, законодательно отнесенных к местному самоуправлению.
Все это, помимо недовольства населения того или иного района (что уже само по себе является дестабилизирующим для российского общества фактором), может иметь и гораздо более серьезные последствия: дискредитировать саму идею местного самоуправления.Выходом из создавшейся ситуации могло бы стать введение многоуровневой системы местного самоуправления, в которой каждый уровень, иерархически не подчиняясь другому («вышестоящему»), был бы наделен собственным объемом компетенции и полномочий. Подобная практика существует во многих зарубежных странах, где, кстати, термин «местное самоуправление» вообще отсутствует, а речь идет о таких категориях, как, например, местное управление, местное правительство, функционирование местных сообществ и т. п. При этом между местными сообществами (местным самоуправлением — в нашей терминологии) различных уровней существует четкое, законодательно отраженное распределение предметов ведения и полномочий. В любом случае следует признать, что главное—— местного самоуправления — его реальная самостоятельность. а вовсе не то, относится или не относится оно к системе государственной власти. Для достижения же названной самостоятельности необходимо, чтобы как можно быстрее изменилось отношение к этой сфере общественных отношений; перестали рассматривать проблемы ее реформирования как второстепенную для государства задачу. А для этого прежде всего необходимо решить, как минимум, четыре группы задач.
Первая. Сформировать и ввести в действие четкий, экономически и социально обоснованный механизм распределения государственных дотаций, субсидий и трансфертов, обеспечивающих максимально возможную при нынешнем кризисном состоянии российской экономики реализацию предметов ведения и полномочий, закрепленных по Конституции РФ за местным самоуправлением.
Вторая. Пересмотреть законодательные и иные нормативные акты, регулирующие распределение предметов ведения и полномочий между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением, в направлении их приближения к реальных возможностям последнего.
Третья. Решить, хотя бы в первом варианте, проблему многоуровневости системы местного самоуправления, распределив полномочия местного самоуправления между его различными уровнями соответственно реальным возможностям и потребностям каждого из них. При этом следует безусловно отказаться от любых вариантов иерархичности подобной систем.
Четвертая. Разработать четкий механизм санкций за вмешательство органов государственной власти Федерации и ее субъектов в сферы, составляющие исключительную компетенцию местного самоуправления; при этом обеспечить его неукоснительную реализацию.
Без этого невозможно уяснить себе место, которое занимает местное самоуправление в системе общественных отношений.
Заключение
Местное управление означает, что власть на местах осуществляют представители центральной (федеральной) власти и, таким образом, создаются и действуют местные органы государственной власти. Таковыми были, например, Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты в городах, районах, селах, поселках СССР и его союзных республик, в том числе и в РСФСР.
Местное самоуправление означает, что публичная власть на местах осуществляется выборными от местного населения органами, которые называются органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельны в пределах своей компетенции, не подчиняются иерархически органам государственной власти и не входят в систему органов государственной власти.
Тем не менее между органами государственной власти и органами местного самоуправления существует известное единство — и те, и другие осуществляют властные полномочия и являются органами публичной власти, т. е. власти, отдельной от общества, осуществляемой выборными представителями общества и специальным аппаратом чиновников, состоящих на государственной службе (в органах государственной власти) или на муниципальной службе (в органах местного самоуправления).
Осуществление публичной власти органами местного самоуправления связано с таким принципом правового государства, как свободное и автономное функционирование гражданского общества. Местое самоуправление — это институт гражданского общества наряду с общественными объединениями граждан, коммерческими организациями и т. д. Тем не менее органы местного самоуправления наиболее близко из остальных институтов гражданского общества стоят к государству и его органам, являясь связующим звеном между гражданским обществом и государством. С другой стороны, органы местного самоуправления наиболее близко среди других органов публичной власти стоят к населению, к гражданскому обществу. Признание местного самоуправления государством есть необходимый признак правового государства и демократического политического режима. Отсутствие местного самоуправления свидетельствует, как правило, об антидемократическом политическом режиме.
Признание и осуществление местного самоуправления тесно связано с принципом разделения властей по вертикали и служит по существу продолжением этого принципа, составляет вместе с принципом разделения государственной власти — разделение публичной власти и также направлено на предотвращение чрезмерной концентрации власти в одних руках.
Наличие или отсутствие местного самоуправления или разные варианты его сочетания с местным управлением служат критерием классификации государств по форме их государственного устройства в зависимости от степени децентрализации публичной власти:
• централизованные унитарные государства, в которых отсутствует местное самоуправление;
• относительно децентрализованные унитарные государства, в которых существует различное сочетание местного управления и местного самоуправления;
• децентрализованные государства, в которых на всех уровнях административно-территориального деления осуществляется только местное самоуправление и отсутствует местное управление.
Централизованные унитарные государства — это, как правило, антидемократические государства с отсутствием разделения властей.
Относительно децентрализованных государств большинство среди развитых стран мира, в которых установлен демократический режим и осуществляется принцип разделения властей.
Децентрализованных государств в мире немного, это страны англосаксонской правовой системы (Великобритания, США, Австралия, Канада, Новая Зеландия). К ним относится и современная РФ.
Литература
1. Абдулатипов Р.Г. Федералогия – СПб.:Питер,2004.- 320с.
2. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства общины.- М., 1995.- 114 с.
3. ГригонисЭ.П.,Григонис В.П. Конституционное право России- СПб.:Питер,2002.- 368 с.
4. Лютцер В. Л., Тимофеев Н. С. Муниципальное право в России. М., 2001. С.10.
5. Медведев Н. П. Политическая регионалистика. М.,1998 – 431с.
6. Мокрый В. Г. Местное самоуправление. М.:- Новый юрист, 2003.- 345с.
7. Одинцова А. Местное самоуправление/ Федерализм – 1997.- №4- С.91.
8. Основы теории местного самоуправления: происхождение и развитие/В.Г Стрекозов.- М.Юрист, 1996 – 241с.
9. Россия на рубеже веков. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию// Российская газета. - 1999. - 31 марта. - С. 10.
10. Стрекозов В. Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право России. – М.: Юрист,1997.- 288 с.
11. Тихомиров Ю. А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии.- 1983.- № 8. -С. 17.
12. Собрание законодательства Российской Федерации. -1998.- № 4.- С. 532.
13. Ященко А. С. Теория федерализма. СПб., 1999. С. 201.
