Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. преобразовали местные Советы рабочих, крестьян и красноармейцев в Советы депутатов трудящихся, что в юридическом плане следует рассматривать как шаг на пути к демократизации. С упразднением съездов Советы стали постоянно действующими органами власти и управления. Они формировались на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Местные Советы провозглашались полновластными органами на своей территории и были призваны решать наиболее важные вопросы государственного, хозяйственного, социально-жилищного строительства. На деле же в условиях сформировавшегося тоталитарного режима Советы были очень далеки от реального полновластия и демократизма.
В предвоенные годы появляется новая форма участия депутатов Советов в практической работе. Из их состава формируются постоянные Комиссии, среди которых бюджетная, школьная, оборонная и др. Изменилось и положение исполкомов Советов. Они стали представлять собой исполнительные и распорядительные органы, подотчетные Советам, осуществляющим под неусыпным оком и направляющим воздействием партии повседневное руководство всем хозяйственным и культурным строительством на своей территории, деятельностью предприятий местной промышленности, сельского хозяйства, учреждений народного образования.
Великая Отечественная война внесла существенные коррективы в развитие местного самоуправления.
На основании Указа «О военном положении» все функции органов государственной власти были в прифронтовых территориях переданы Советам фронтов, армий и округов. Вся полнота власти сосредоточивалась в руках Государственного Комитета Обороны. На этот чрезвычайный высший орган руководства страной были возложены главные функции управления, связанные с войной, обеспечение материальных и иных условий ведения военных действий. Постановления ГКО подлежали беспрекословному исполнению всеми государственными органами, общественными организациями и гражданами. В ряде областных центров и городов создавались местные комитеты обороны. И Советы должны были действовать наряду и в теснейшем единстве с этими органами, возникшими в условиях войны. В этой связи почти повсеместно нарушались конституционные сроки выборов, регулярность проведения сессий, отчетность Советов. Еще более возросла роль исполнительно-распорядительных органов (исполкомов). Вопросы, требовавшие коллегиального рассмотрения на сессиях, зачастую решались исполкомами и отделами. В свою очередь партийные комитеты нередко подменяли деятельность советских органов, а многие функции исполкомов выполнялись единолично их руководителями и заведующими отделами.
3. Попытки реформирования территориального самоуправления (1958-1964 гг.). Период стабилизации развития местных советов (1964-1982 гг.).
В 50—80 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.), «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области» (1965 г.), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981 г.) и др.
Во многих документах были расширены финансовые права местных органов. Так в 1956 г. местные Советы стали самостоятельно распределять денежные средства своего бюджета. Шагом вперед следует признать и предоставленное местным Советам право направлять на финансирование жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурных мероприятий дополнительно выявленные при исполнении бюджетов доходы. В положении о сельских Советах РСФСР, утвержденном Президиумом Верховного Совета Российской Федерации 12 сентября 1957 г., местные органы получили право при перевыполнении доходной части сельского бюджета направлять бюджетные средства на дополнительные расходы по формированию хозяйственных и культурных мероприятий (кроме увеличения заработной платы). Был изменен сам порядок утверждения этих бюджетов: теперь они утверждались на сессии сельского Совета, тогда как раньше подлежали утверждению исполкомами районных Советов.
Расширились также источники доходов, идущих непосредственно в бюджеты местных Советов. К примеру, законами о Государственном бюджете СССР на 1958 и 1959 г. устанавливалось, что доходы, поступающие по подоходному налогу с колхозов, сельхозналогу и налогу с холостяков, одиноких и малосемейных граждан, полностью зачисляются в республиканский бюджет. Затем значительная часть этих средств перечислялась в местные бюджеты.
Но, как отмечают историки, эти нововведения желаемого результата не дали: свою роль сыграла командно-административная система. Дело в том, что, устанавливая в очередном акте новые права Советов, центр «забывал» обеспечить их материальными, организационными и структурными механизмами, и эти нововведения обрекались на декларативность.
К тому же возникла зависимость Советов от своих же исполнительных органов, когда фактически аппарат стал довлеть над Советами, формируя и направляя их деятельность вместе со всем депутатским корпусом.
Значительное место развитию местного самоуправления было отведено в Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. В этих Основных законах был зафиксирован принцип верховенства Советов как единственных единых органов государственной власти. Закрепляя полновластие Советов, они устанавливали, что все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам. Специальная глава Конституции РСФСР была посвящена местным органам власти и управления. Были четче и полнее разработаны функции местных Советов. В их ведении находилась значительная часть предприятий местной, топливной и пищевой промышленности, промышленности строительных материалов, сельского, водного и мелиоративного хозяйства, торговли и общественного питания, ремонтно-строительных организаций, электростанций и т. д.
Как характеризовалась система местного самоуправления в СССР, в том числе и в Российской Федерации в 80-е гг. XX в.?
По Конституции СССР 1977 г. местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны.
В пределах своих полномочий местные Советы должны были обеспечивать комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществлять контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового иного обслуживания населения.
Решения местных Советов, принятые в пределах полномочий, предоставленных им законодательством Союза СССР, союзной и автономной республики, были обязательны для исполнения всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами.
Районные, городские и районные в городах Советы могли образовывать отделы и управления исполкомов, утверждать и освобождать от должности их руководителей; отменять решения нижестоящих Советов; создавать наблюдательные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, комиссии по борьбе с пьянством при исполкомах Советов, комитеты народного контроля, утверждать их составы, назначать и освобождать от должности их председателей; утверждать структуру и штаты исполнительного комитета, его отделов и управлений, исходя из принятых в республике нормативов и установленной для исполкома численности административно-управленческого аппарата.
Сельские и поселковые Советы на сессиях объединяли, направляли средства, выделенные колхозами, совхозами, предприятиями на жилищно-коммунальное, культурно-бытовое строительство и благоустройство; утверждали и освобождали от должности руководителей школ и других подведомственных им учреждений; рассматривали замечания и предложения по уставам сельскохозяйственных артелей; утверждал представления в исполнительные комитеты вышестоящих Советов по вопросам, связанным с изменением административно - территориального устройства.
Кроме перечисленных местные Советы были правомочны, рассматривать и решать на сессиях любые вопросы, отнесенные к их ведению законодательством Союза ССР, союзной и автономной республики.
Местные Советы сами определяли целесообразность рассмотрения того или иного вопроса Советом или подотчетным ему органом. В принципе местные Советы имели право рассматривать и решать любой вопрос, отнесенный к их ведению. Однако местным Советам не было необходимости подменять подчиненные им органы управления и самим рассматривать все вопросы экономического и социального развития. На практике они принимали к своему рассмотрению лишь те вопросы, которые имели наиболее важное значение.
Объем прав и обязанностей местных Советов зависел от их звена. Так, областные, краевые Советы сосредоточили в своих руках все нити руководства экономическим и социальным развитием. Они непосредственно руководили предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в их подчинении, а также предприятиями, учреждениями и организациями, подчиненными нижестоящим Советам.
Районный Совет как узловое звено местных органов власти выступал организатором развития всех отраслей местного хозяйства, непосредственно руководил развитием местной промышленности, всем делом социального, коммунально-бытового, культурного, торгового обслуживания населения, народным образованием, здравоохранением. Это было обусловлено тем, что большинство предприятий и учреждений сферы обслуживания находилось в непосредственном подчинении районных Советов. Районный Совет выступал также непосредственным организатором и руководителем развития сельскохозяйственного производства.
Планово-регулирующие начала занимали в его деятельности значительно меньшее место и проявлялись в руководстве, осуществляемом через сельские, поселковые Советы и Советы городов районного подчинения.
Для городских Советов была характерна деятельность, прежде всего в сфере руководства промышленностью, городским хозяйством и обслуживания населения. Они руководили подчиненными им предприятиями, принимали меры по развитию производства товаров народного потребления и местных строительных материалов на базе местного сырья, осуществляли контроль за строительством, ведущимся на их территории, организовывали жилищное, коммунальное, культурно-бытовое строительство. Городские Советы руководили учреждениями культуры, государственной и кооперативной торговлей, общественного питания, предприятиями бытового обслуживания, благоустройством городов, коммунальным хозяйством. В их ведении находилось руководство всей деятельностью школ, внешкольным воспитанием детей, работой по медицинскому и пенсионному обслуживанию населения и т. д.
