Особенности компетенции сельских и поселковых Советов проявлялись в их задачах и правах в области сельского хозяйства и социально-культурного обслуживания населения. Сельские и поселковые Советы контролировали деятельность колхозов и совхозов и оказывали им помощь в развитии сельскохозяйственного производства.
Обратим внимание на компетенцию местных Советов по отношению к неподчиненным предприятиям, учреждениям и организациям. Компетенция местных Советов по отношению к неподчиненным предприятиям, учреждениям и организациям затрагивала самые различные сферы их деятельности.
Наиболее широкий объем прав местным Советам был предоставлен в сфере, связанной с обслуживанием населения. Местные Советы контролировали деятельность всех расположенных на их территории предприятий, учреждений и организаций по жилищному, коммунальному строительству, строительству объектов социально-культурного и бытового назначения, производству товаров народного потребления, по разработке и проведению мер в области образования, здравоохранения культуры, землепользования, охраны природы, использования трудовых ресурсов.
Во всех организациях, независимо от их подчиненности. Советы контролировали соблюдение социалистической законности, состояние охраны прав, свобод и интересов граждан, работу с письмами, жалобами и заявлениями трудящихся.
С полномочиями местных Советов по отношению к неподчиненным предприятиям, учреждениям и организациям в тесной связи находились их права по обеспечению единого государственного руководства всеми процессами экономического и социально-культурного строительства на своей территории, т. е. их права по осуществлению координационных функций. Они распространялись на всю подведомственную местному Совету территорию и на все без исключения (как подчиненные, так и неподчиненные и неподведомственные) предприятия, учреждения и организации. Иными словами, речь шла о широком комплексном подходе к перспективам развития соответствующих территорий. Это прямо предполагало необходимость объединения возможностей, усилий и средств всех предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Совета, с целью обеспечения наиболее эффективного развития всех процессов экономического, государственного, административного и социально-культурного строительства, охраны прав и свобод граждан, обеспечения правопорядка.
Различия в подчиненности местным Советам предприятий, учреждений и организаций влияли не на наличие или отсутствие у местных Советов права воздействия на определенный круг субъектов, а на степень этого воздействия в различных сферах деятельности.
Подчиненными предприятиями, учреждениями и организациями местные Советы были правомочны руководить в полном объеме и всеми сторонами их деятельности.
По отношению к неподчиненным предприятиям, учреждениям и организациям сфера воздействия местных Советов была более узкой и носила иной характер: в вопросах, прямо затрагивающих интересы населения (так называемых вопросах местного значения), Советы над правом координировать и контролировать их деятельность практически в полном объеме. Осуществляя контроль за неподчиненными предприятиями, учреждениями и организациями, заслушивая отчеты их руководителей, принимая по ним решения, местные Советы оказывали на них тем самым прямое руководящее воздействие. Содержащиеся в решениях местных Советов предложения и рекомендации в адрес расположенных на территории Совета предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения должны быть рассмотрены руководителями этих организаций, и результаты сообщены Совету в установленный законом срок.
Принятые в пределах предоставленных Советам прав, их решения были обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории Совета. В случае невыполнения их требований Советы действовали через соответствующие вышестоящие органы: вносили в необходимых случаях свои предложения, входили с представлениями о наложении на руководителей, не выполнивших решения Совета, дисциплинарных взысканий вплоть до освобождения их от занимаемой должности.
Многие местные Советы объединяли средства предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения, ассигнованные на жилищное, культурное и коммунально-битовое строительство, и выступали в роли единого заказчика.
Реализация компетенции местных Советов осуществлялась в различных организационно-правовых формах, дополняющих друг друга, связанных в единую систему. Многогранность и сложность функций Совета обуславливали значительную дифференциацию этой системы, специализацию отдельных ее элементов.
Разнообразие организационных форм деятельности Советов требовало правильного их сбалансирования, строгого учета их особенностей и назначения в общей системе руководства, осуществляемого каждым органом государственной власти.
Главной организационно-правовой формой деятельности местных Сонетов являются сессии.
Сессия местного Совета - это созванное в установленном законом порядке общее собрание депутатов Сонета, правомочное решать все вопросы его компетенции. Именно на сессии Совет выступал как представительный орган власти, верховенствующий на своей территории. На сессиях Советы рассматривали все важнейшие вопросы, отнесенные к их компетенции, контролировали и направляли деятельность постоянных комиссий, депутатских групп, исполнительных комитетов, а также иных органов государственного управления.
Периодичность сессий местных Советов определялась Конституциями союзных и автономных республик и законами о местных Советах: сессии краевых, областных Советов, Советов автономных областей, автономных округов, районных, городских и районных в городах Советов проводились не реже 4 раз в год. Периодичность сессий сельских и поселковых Советов в РСФСР, Казахской ССР, Азербайджанской ССР, Молдавской - 6 раз, а в остальных республиках - 4 раза в год. Конституциями автономных республик устанавливалась такая же периодичность сессий местных Советов, как и Конституцией союзной республики, в составе которой находилась данная АССР. Сессии проводились равномерно: не реже одного раза в три месяца (если периодичность сессии - 4 раза в год) и одного раза в два месяца (при периодичности сессии - 6 раз в год).
Пытаясь придать политическую, экономическую и общественную значимость Советам всех уровней, ЦК КПСС выносил эти вопросы на специальные пленумы. Так, в числе прочих вопросов 10 апреля 1984 г. очередной Пленум ЦК КПСС рассмотрел вопросы партийного руководства Советами и повышения их роли в коммунистическом строительстве. Однако на нем, в который уж раз, был лишь декларирован тезис о том, что Советы это политическая основа государства. Тем не менее, в механизме правового обеспечения комплексного развития экономики на местах выделялись элементы, свидетельствующие о расширении круга полномочий местных Советов.
Предполагалось, что местные Советы будут участвовать в рассмотрении проектов планов объединений, предприятий, организаций вышестоящего подчинения, расположенных на территории местных Советов народных депутатов, в утверждении сводных текущих и перспективных планов развития социально-культурной сферы, в решении вопросов об объединении средств для использования их на строительстве социально-культурных объектов и объектов общего назначения.
4. Место и роль местных органов власти в советском государстве.
Как оценивают историки, юристы, политологи «советский период развития и функционирования местного самоуправления в России?
По мнению В.В. Еремяна и М.В. Федорова, для советского периода были характерны:
- во-первых, строгая иерархичность социальных отношений, структуры местных самоуправляющихся единиц (корпораций) обусловила установку на вертикальную подчиненность отдельных институтов. Поэтому уже к осени 1917г. Советы начали процесс объединения с выработкой соответствующих принципов функционирования по вертикали: волость (или город) - уезд - губерния - область - государство;
- во-вторых, не всегда демократические методы управления корпорацией формировали и соответствующие представления о структуре взаимоотношений как отдельных институтов самоуправления, так и органов местного самоуправления и институтов государственной власти. (Например, местные Советы рассматривали в качестве обязательных для себя решения всех вышестоящих Советов, Всероссийских совещаний и съездов Советов);
- в-третьих, функциональное содержание местной самоуправляющейся единицы (корпорации) - поселка, района и т. д. как, с одной стороны, регулятора политической мобилизации должно было, в конечном итоге, сформировать и двойственное понимание природы Советов. Вместе с тем на развитие Советов, их трансформацию из органов самоуправления в местные органы государственной власти и управления огромное влияние оказали исторические условия России. Одним из первых признаков, показавших изменение принципиальных основ функционирования и деятельности местных Советов, стал отказ от выборов и переход к системе так называемых «освобожденных работников», назначенных на руководящие должности вышестоящими Советами. Наконец, включение Советов в систему государственной власти и превращение страны в республику Советов снизу доверху - изначально противоречили самоуправленческой природе Советов.
Весьма развернутую итоговую картину рисует А. Н. Буров. По его мнению, этот период в развитии местного самоуправления в России отличался следующими факторами:
1. Возникновение «советской» системы местного самоуправления явилось следствием творческой активности «трудящихся масс», их стремлением к истинному народовластию. Это соответствовало и доктринальным положениям большевистской партии с ее тезисом о необходимости упразднения государства как такового и переходу к «коммунистическому общественному самоуправлению». При этом земское и городское самоуправление были отвергнуты как «буржуазный пережиток».
2. Однако в противовес доктринальной коммунистической утопии реальная практика большевизма пошла по пути конституирования политической системы тоталитаризма с его всеохватывающим контролем общественной и частной жизни граждан. В рамках сконструированной тоталитарной общественно-политической системы местные Советы выступали в качестве низовой ячейки жесткой иерархической системы Советов, «узурпировавших» как законодательные, так и исполнительно-распорядительные, а порой и судебные функции.
3. Упраздненный «буржуазный» принцип разделения властей был заменен принципом единства власти, который на поверку обернулся диктатом партийного бюрократического аппарата. В рамках единого политического процесса произошло своеобразное расширение единого субъектно-объектного конструкта («обратная узурпация» у Советов сколько-нибудь значимых управленческих функций).
4. В рамках целостной политической системы тоталитаризма местные Советы реально выступали не в качестве субъекта, а в качестве объекта властно-управленческого воздействия при решении наиболее важных вопросов, проявляя себя в качестве низовых органов государственной власти. В этом случае они выполняли чисто декоративную функцию маскировки тоталитарной сущности сформировавшегося в России политического режима.
5. При решении второстепенных вопросов местной жизни Советы в ряде случаев выступали в качестве субъекта управленческого процесса, но крайне узкое поле их функционирования не позволяло им выступать в роли реального органа общественной самодеятельности. Такая их функция в известной мере позволяла им компенсировать крайности тоталитаризма, канализируя энергию «трудящихся масс» в прокрустово ложе локальных действий и инициатив, не затрагивающих сущность сформировавшегося общественно-политического режима. В идеологическом плане это создавало у населения местных сообществ иллюзию «народовластия», «сопричастности» делам общества и государства, способствуя, таким образом, стабилизации политической системы тоталитаризма.
6. В период апогея тоталитаризма («поздний сталинизм») местные Советы были низведены до роли «винтика» сверхиерархизированной политической системы и не могли уже выполнять вышеобозначенную компенсаторскую функцию. Сверхцентрализация политической системы нарушила устойчивость ее несущей опоры, поддерживаясь на плаву авторитетом харизматического лидера.
7. Для восстановления динамического» равновесия системы партийно-политическая элита пошла по пути известной (т. е. имеющей свои пределы) децентрализации, снявшей социальное напряжение и придавшей низовым звеньям советской системы (местным Советам) определенную динамику. Расширение их прав и полномочий, некоторое укрепление их материальной базы, известная демократизация их структурирования и функционирования, вовлечение в местную самодеятельность более широких масс «трудящихся» предотвратили распад тоталитарной системы, придав ей как бы второе дыхание.
8. Вместе с тем известная демократизация политической системы («хрущевская оттепель») ослабила всеохватывающий контроль партийного аппарата над общественно-политической жизнью страны, что вступило в противоречие с сущностью самой тоталитарной системы. В итоге обозначился новый виток «качания маятника»: тоталитарная система, исчерпав к тому времени возможности своего дальнейшего роста, вступила в период упадка и деградации (эпоха «застоя»).
9. Всеохватывающий процесс деградации советского общества обернулся также и деградацией низовых звеньев политической системы (местных Советов). Они все более и более теряли и без того весьма «куцую» самостоятельность, утрачивали свои связи с массами, без поддержки которых и без финансовой независимости переставали быть сколько-нибудь самоуправляющимися органами, олицетворяя своей деятельностью лишь государственную власть на местах. Этим и объясняется иждивенческий характер данного социального института в период «развитого социализма».
10. Принимаемые центральной властью решения по развитию хозяйственной самостоятельности местных Советов не обуздали ведомственный монополизм, ибо для командно-административной системы он органичен. Отсутствие рыночных отношений обрекало местные Советы на фатальную зависимость от распределительного центра (центров), крайне суживая их материальную базу.
11. Предпринятые в период «перестройки» меры по демократизации деятельности Советов способствовали их очередному «оживлению», создав, таким образом, предпосылки для решающего рывка в деле формирования местного самоуправления.
12. Вместе с тем «перестроечные» меры показали всю исчерпанность возможностей реформирования местных Советов в рамках дышавшей на ладан тоталитарной политической системы, когда встала задача ее демонтажа и смены общественного строя, формирования гражданского общества с принципиально иным политическим устройством: на демократической основе и с социально ориентированной рыночной экономикой, позволяющей сформировать реальные органы местного самоуправления.
13. Переход к системе местного самоуправления логически вытекал из предшествующего социального развития страны. Это было необходимо для того, чтобы эффективно решать местные проблемы, которые «сверху» должным образом разрешаться уже не могли. Семидесятилетний «зигзаг» истории не прошел даром, из него были извлечены соответствующие уроки, в частности, стала ясна настоятельная необходимость местного самоуправления как такового.
Страна вступила в сложный и противоречивый период формирования демократической политической системы, в рамках которой местное самоуправление должно было обрести свое достойное место, занять позицию, которая способствовала бы проявлению имманентных ему черт, оптимальному выполнению функций, присущих этому важнейшему звену общественной жизни.
Естественно, можно спорить с автором данных оценок по отдельным положениям, но нужно согласиться в главном: местные Советы лишь формально выражали истинное народовластие, ибо не располагали реальными правами независимости и финансовой обеспеченности.
Заключение
В годы перестройки новое руководство КПСС Советского правительства попыталось, в какой уже раз, активизировать процесс, направленный на повышение роли местных Советов.
В июле 1986 г. ЦК КПСС, Президиум Верховного Совета СССР и Совет Министров СССР приняли постановление «О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС». Оно предусматривало меры по обеспечению комплексного экономического и социального развития территорий, совершенствованию управления деятельностью отраслей, непосредственно связанных с удовлетворением нужд местного населения, улучшением использования природных и вторичных ресурсов, усилением заинтересованности Советов народных депутатов в повышении эффективности работы объединений, предприятий и организаций, развитием демократических начал в работе Советов народных депутатов и укреплением аппарата советских органов.
Но спустя два года стало ясно, что кардинальных изменений в деятельности местных Советов не происходит, и XIX Всесоюзная конференция КПСС в 1988 г. вновь возвращается к этому вопросу.
Конференция разработала программу переустройства всех сторон деятельности Советов. Основной, «несущий» принцип был сформулирован так: Ни один государственный хозяйственный или социальный вопрос не может решаться помимо Советов». В связи с этим конференция признала необходимым укрепление законодательных, управленческих и контрольных функций Советов, передачу на их рассмотрение и решение всех важных вопросов государственной, хозяйственной социально-культурной жизни, восстановление руководящего положения выборных органов по отношению к исполнителям и их аппарату.
Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х г., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление — это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти.
Начавшиеся демократические преобразования в России привели к тому, что стала оживать существовавшая в революционный период идея выделения местного самоуправления из системы государственной власти. Она прошла несколько этапов конституционного закрепления.
Список используемой литературы
1. Игнатов В.Г. Становление государственного управления и местного самоуправления в современной России. - Ростов н/Д: Сев-Кавк. Акад. Гос. службы, 2001.
2. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. Учебное пособие. Москва – Ростов н/Д: «МарТ», 2005.
3. Фадеев В.И. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации// Региональное управление и местное самоуправление. М., 2003.
4. Муниципальное управление: Учебное пособие для вузов. / Под ред. В.Н. Иванова. М., 2002.
