Часть IV: Как сотрудничать: конфликты из-за трансграничных
водных ресурсов
A. Роль международного права и юридических принципов
Заключения Комиссии международного права, Хельсинские правила, заключения Ассоциации международного права, недавнее соглашение (на основе заключений ILC), принятое Генеральной Ассамблеей ООН и проходящее в настоящее время процесс ратификации, выработали некоторые традиционные принципы несудоходных видов использования международных водотоков.
В кратком изложении они выглядят следующим образом:
� справедливое и разумное использование;
� обязательство не причинять ощутимый ущерб;
� общее обязательство сотрудничества;
� регулярный обмен данными и информацией;
� учет отношений между пользователями.
Технология Альтернативного урегулирования споров (ADR) принесла новое понимание ведения переговоров, дополнив теорию и практику переговоров, способствования и посредничества, а также позволила разработать практические инструменты для диагностики причин конфликтов и других аспектов в составе методик ADR. Технология ADR создала новый язык переговоров, основанный на интересах. Многие из этих методик возникли на основе опыта в сфере экологии и управления природными ресурсами. Однако, хотя данная технология говорит о предупреждении и уходе от конфликта, в ней намного меньше говориться о долгосрочном усилении организационного потенциала и структурных изменениях, основанных на фундаментальном изменении ценностей, определяющем поведение менеджеров водных ресурсов.
Социологи говорят, что организации представляют модель поведения, создающую устойчивые ожидания с течением времени. Данные модели определяются ценностями, которые часто являются скрытыми и неисследованными. Организации по управлению водными ресурсами трансформируются через глубокое изменение ценностей. Обеспечение новых ценностей и сопутствующих требований к водохозяйственным организациям означает долгосрочное изменение моделей поведения менеджеров водных ресурсов. Водохозяйственные организации также составляют центральную часть «дополнительности». «Дополнительность» -принцип, определяющий, что ни одна из задач государства не может быть возложена на орган, если он не может удовлетворительно ее выполнять.
Развитие трансграничного сотрудничества в управлении водными ресурсами зависит от того, как мы понимаем функционирование принципа «дополнительности» в управлении водными ресурсами. Создание водохозяйственных организаций также непосредственно связано с созданием организационного потенциала и управления. Наиболее важные факторы в развитии межведомственных и отраслевых учреждений состоят в создании желания и стимулировании сотрудничества.
C. Концептуальная модель создания совместных соглашений и
Организаций по управлению трансграничными водными ресурсами
Существующий опыт управления водными ресурсами содержит главным образом попытки создания организаций, занимающихся распределением и оценкой водных ресурсов наряду с установлением и поддержанием прав. Данные организации, являясь как частными, так и общественными, демонстрируют разнообразие понимания того, что означает принцип «дополнительности» для сферы управления водными ресурсами.
Большая часть профессиональной литературы о водных ресурсах рассматривает один сектор в пределах юрисдикции -основной или дополнительной. Данная тенденция демонстрируется развитием управления водными ресурсами от одноцелевых до многоцелевых процедур. Банки воды в Калифорнии и призыв Всемирного банка к межотраслевому участию в разработке водных стратегий всех заинтересованных сторон представляют собой два недавних примера усилий в этом направлении. В различной степени данная тенденция характеризуется некоторыми законами, санкциями и соглашениями.
Мы часто сталкиваемся со слабыми законами и их неудовлетворительным выполнением. Раньше межведомственные водные организации возникали из определенных отраслевых требований, например, транспортировки. Многие из таких организаций постепенно расширили сферу своей деятельности, включив другие отрасли. Однако в сфере международных и внутренних водных ресурсов существовала тенденция финансирования по отраслевому принципу, ставя таким образом отрасль в противоречие юридической логике, что проявляется в аргументах в пользу того, что является политическим, а что техническим.
В этом поиске водные ресурсы рассматривались либо как цель, либо как средство. На самом деле вода – это и то, и другое. Когда воды много, легче рассматривать воду как средство. В аридных регионах вода вероятно в большей степени рассматривается как организующий принцип общества. Действительно, есть люди, доказывающие, что возвышение и упадок многих цивилизаций был связан с их социальной организацией и управлением водными ресурсами.
Если рассматривать воду как средство, с утилитарной точки зрения можно рассматривать воду как фактор производства. Но в конечном счете вода часто рассматривается как святыня и ценность, что выходит за рамки утилитарного подхода. Действительно, три основных религии Запада (христианство, иудаизм и ислам) зародились в аридном регионе Ближнего Востока, и в обрядах каждой религии вода является важным компонентом.
Очевидно, существует определенное равновесие. Однако точка равновесия будет различной в различных регионах мира. Без исследований стоимостных характеристик предположения, содержащиеся в моделях водохозяйственных организаций в неаридных регионах, могут стать разрушительными для аридных регионов.
Методы и типы организаций могут быть различными в различных частях матрицы. Например, рынки воды длительное время существовали под юрисдикцией отдельных отраслей. Однако эта ситуация изменилась из-за необходимости многоотраслевого использования. В настоящее время водохозяйственные организации рассматриваются в контексте возросших требований на воду даже в неаридных регионах.
D. Последовательность методов и подходов к сотрудничеству и
управлению урегулированием споров из-за трансграничных водных ресурсов
При принятии решений или арбитраже третьих сторон основная коммуникационная модель включает общение между сторонами и арбитром, экспертной группой или судьей. Каждая сторона представляет дело на рассмотрение судьи или экспертной группы, которые и принимают решения. Помощник и/или посредник стремятся при участии третьей стороны стимулировать первичное прямое общение между сторонами. Таким образом, стороны могут совместно диагностировать проблемы, вырабатывать альтернативы и заключать соглашения.
Отдельное лицо, без участия посредников, может участвовать в интегрированных переговорах, однако число заинтересованных сторон в вопросах управления водными ресурсами растет, проблемы становятся все более сложными, а ресурсы истощаются, часто необходима помощь третьей или нейтральной стороны. Было выполнено несколько исследований переговоров на основе интересов по вопросам водных ресурсов. Данные исследования показывают, как трудно для сторон без помощи посредников обнаружить общие интересы, которые кажутся очевидными после принятия соглашения. Например, проектировщики, нефтяные компании и защитники окружающей среды обнаружили, что они имеют общие интересы в отношении времени и денег по конфликтам из-за использования водно-болотных угодий на юге США. Проектировщики, которые должны были строить многоквартирные дома или осуществлять бурение в море, понимали, что стабилизация выдачи разрешений на строительство на пятилетний период будет означать уверенную прибыль; то же касалось разведочного бурения нефти на побережье залива. Была укреплена уверенность в том, что проект не будет прекращен. Защитники окружающей среды, которые противостояли любому дополнительному использованию водно-болотных угодий или опасности для нового устья, осознали, что стабилизация выдачи разрешений позволила бы высвободить дефицитные ресурсы -время и деньги -которые могли бы быть использованы для других приоритетных целей. Сохраняя первоначально скептицизм, стороны в дальнейшем участвовали в интегрированных переговорах при поддержке посредников для совместного определения общих интересов и достижения соглашений, которые позволили им сохранить свои ценности и целостность.
Главное исходное условие данных процедур состоит в том, что, отделяя процесс диалога от его содержания, мы можем лучше управлять обсуждениями и способствовать достижению соглашений. Данное разделение процесса и содержания обуславливает необходимость помощи третьих лиц, называемых иногда посредниками. Данные фасилитаторы или медиаторы поддерживают процесс диалога при рассмотрении споров.
Необходимо отметить, что некоторые авторы подвергли сомнению подобные предположения, потому что они отражают и поддерживают западную точку зрения.
Медиация возникла в сферах, где количество сторон и проблем ограничено, например, при переговорах между профсоюзами и дирекцией и некоторых международных спорах. Фасилитация возникла из многоцелевых/многосторонних ситуаций, таких как споры из-за ресурсов. Фасилитаторы обеспечивают поддержку процесса. Хотя они не должны оставаться в стороне, им необходимо сохранять беспристрастность в обсуждаемом вопросе. Они предлагают способы структурирования диалога, помогают заинтересованным сторонам выслушать друг друга и стимулируют творческое мышление.
Медиаторы же обычно не относятся к заинтересованным сторонам. Подобно фасилитатору, медиатор прежде всего делает процедурные предложения, но иногда, посредством закрытых собраний или других средств, может предлагать независимые альтернативы. Некоторые медиаторы действуют скорее как «дирижеры» и создают среду для переговоров. Другие играют роль скорее «заключающих сделки» и больше участвуют в разработке деталей урегулирования. Исследования медиации серьезных международных конфликтах показывают, что активное участие медиаторов в урегулировании конфликтов и процедурах очень полезно. Медиация может использоваться в наиболее поляризованных ситуациях, в отличие от фасилитации, помогая выйти из тупика и начать диалог. Одно исследование показывает, что с 1816 по 1960 гг. медиация предпринималась, в среднем, каждые 4,5 месяца при высоко поляризованных международных ситуациях. Действительно, недавние обзоры сотен случаев международной медиации показывают высокую частоту и высокую эффективность процедуры. Интересно, что медиация была более успешной в спорах относительно безопасности, по сравнению со спорами относительно идеологии независимости.
