В 1980-х гг. в США произошел переход к рыночной теории. Национальное экономическое развитие снова было определено главной целью, причем окружающая среда рассматривается как ограничивающий фактор, обычно управляемый регулирующей политикой. Появились новые партнерства между частным и общественным секторами на основе разделения расходов. Были сделаны попытки использовать более реалистическую оценку -ближе к маргинальной стоимости -через различные водные рыночные механизмы. В то же время возросла важность восстановления окружающей среды и управления водно-болотными угодьями.
С началом 1990-х гг. необходимость новых видов сотрудничества межу штатами - и во влажных, и в аридных регионах -возрастает. Использование исключительно судебных процессов оказалось слишком дорогим и негибким методом, ведущим к большой трате времени, который заключен в рамки прецедентов и не способен реалистично отвечать новым потребностям. Действительно, даже Верховный суд США отметил важность выполнения планирования для будущих видов водопользования и обмена информацией как важного условия принятия судебного решения. По-видимому, в США наступает новая эра нововведений, направленных на изменение старых организаций в соответствии с реальной ситуацией.
Примеры различных бассейнов и регионов, такие как «водные войны между Джорджией, Алабамой и Флоридой», показывают начало использования новых методов ведения переговоров, таких как фасилитация и медиация. В результате засухи штаты бассейна Миссури ищут новые формы координации, включающие восстановление речных комиссий. Другие регионы, такие как юго-запад и Калифорния, движутся к созданию водных банков, маркетингу и новым формам ценообразования. Некоторые из этих примеров будут рассмотрены ниже.
2. Три конкретных примера в США
Кризисы, такие как засухи, ускоряют деятельность и во влажных, и в аридных регионах. Давайте рассмотрим региональные совместные меры, предпринятые в бассейнах рек Потомак, Делавэр и Колорадо, а также их организационное устройство.
В начале 1920-х гг. засуха в бассейне Делавэра привела к возникновению конфликтов из-за вододеления. Штаты первоначально пытались разрешать данные конфликты через суд. Однако судебная процедура была слишком негибкой и технически неприемлемой. Штаты начали понимать, что усиление технического потенциала, включающее сбор, обмен и анализ информации, является необходимым для гидрологической системы, что позволит обеспечить взаимовыгодную среду для переговоров.
Засуха в 1940-х гг. увеличила роль судебной системы, в которой были установлены принципы справедливости, однако она все не была приемлемой для управления во время засух. Это привело к созданию в 1960-х гг. Бассейновой комиссии Делавэра (DRBC), которая стала децентрализованной организацией для проведения переговоров. Она также позволила штатам использовать экспертизу нового технического персонала Комиссии. Во время следующей засухи опыт ведения переговоров в рамках структуры DRBC и принципов справедливости увеличил легитимность этого технического персонала. В результате качество планов на случай непредвиденных обстоятельств улучшилось, а в начале 1980-хгг. Были подписаны соглашения доброй воли между штатами.
Подобно бассейну реки Делавэр, семь штатов бассейна реки Колорадо также попытались использовать процесс заключения договоров между штатами. Начиная с базисного вододеления в 1920-х гг., были разработаны федеральные законодательные акты и законы штатов, договора между штатами, судебные решения и декреты, международные соглашения, операционные критерии и административные решения, образовав так называемое «речное право». С 1920-х и до начала 1980-х гг. федеральное правительство действовало как катализатор заключения соглашений по бассейну Колорадо. Оно установило зависимость фондов развития от соглашений о вододелении. С 1970-х гг. началась новая эра, во время которой большое значение стало отводиться структурным решениям, а также разумному использованию и охране водных ресурсов. Отсутствие некоторого организационного форума, подобного DRBC, привело к повышению внимания к межгосударственному маркетингу. Однако данная ситуация также чревата проблемами, одна из которых состоит в обеспокоенности штатов верховьев о том, что соглашение о вододелении может поставить под сомнение их долю воды. В бассейне отсутствует эквивалент DRBC, выполняющего информирующую роль.
Межгосударственная комиссия бассейна реки Потомак (ICPRB) также была создана в результате возникновения необходимости планирования непредвиденных засух. В течение длительного периода предлагалось строительство многочисленных плотин. Однако была построена только одна крупная плотина. Остаток имеющейся воды предоставляется через договорные соглашения между штатами и федеральным округом.
ICPRB демонстрирует важность данных и технического анализа для развития сотрудничества. Комиссия не имеет других полномочий, кроме сбора данных и организации обсуждений между штатами бассейна. С помощью профессионального штата и диалоговых компьютерных систем, таких как STELLA, ICPRB смогла создать и укрепить свой технический потенциал. Сейчас Комиссия управляет «в реальном времени» процессом мониторинга реки, который предоставляет ежечасные прогнозные данные о стоке, а также позволяет штатам бассейна обсуждать их ответные меры в зависимости от данных. Один раз в год Комиссия осуществляет моделирование непредвиденных засух по реке. Собирая и анализируя данные, Комиссия стала основной организацией, осуществляющей фасилитацию в заключении гибких соглашений между штатами, причем Комиссия осуществляет данную деятельность не имея особых полномочий, кроме обязанности сбора и распространения информации.
3. Опыт Канады
Канадский Водный совет степных провинций (PWB) представляет собой еще один пример организационного сотрудничества. Совет осуществляет мониторинг стока, контроль качества воды, консультирует в случае возникновения споров, имеет комиссии по расследованию и технические комитеты. Совет был создан Основным соглашением между степными провинциями Канады -Альбертой, Саскачеваном и Манитобой. В контексте данного соглашения о вододелении были заключены двусторонние соглашения между провинциями. Каждая провинция управляет своими собственными водными ресурсами в рамках своей юрисдикции. PWB контролирует сток на границах.
Из деятельности PWB можно извлечь некоторые важные уроки. Совет функционирует на основе консенсуса. Он обеспечивает сильную и компетентную поддержку. Совет характеризуется гибкостью и его правила могут быть пересмотрены. Требования определены в границах провинций, начиная с основного соглашения о вододелении и заканчивая двусторонними соглашениями. Определены механизмы урегулирования споров. Совет способствует развитию обмена информацией. Многие из этих уроков учтены в деятельности DRB, ICPRB, IJC и IBWC. Подобный процесс происходит сейчас на реке Макензи.
4. Другие международные примеры
C 1977 г. в бассейне Ганга был создан Совместный речной комитет. Наряду с другими обязанностями, Комитет занимается урегулированием споров. Его основное внимание направлено на функционирование Совместных экспертных комитетов. Данные комитеты состоят из равного количества представителей Индии и Бангладеш. В отличие от других экспертных комиссий, таких как комиссии, предложенные в проекте ILA, эти комитеты не включают представителей нейтральной стороны из другой страны.
Комиссия реки Меконг, также расположенная в Азии, примерно в то же самое время, что и Комиссия Инда, продолжала свою работу даже в периоды конфликтов. Подобно многим другим бассейновым организациям, Комиссия сначала функционировала как постоянный консультативный совет профессиональных инженеров. Около 25 % ее расходов (44 млн. долл. США внутреннего финансирования и 800 млн. долл. США привлекаемых инвестиций) приходится на сбор данных и разработку ТЭО. Достижения Комиссии включают двенадцать проектов, обеспечивающих 210 МВт энергии и дополнительного орошения 200 тыс. га земель, защиту от паводков, машинную ирригацию, сельскохозяйственные исследования и службы распространения знаний и опыта, рыболовство и речное судоходство. Однако, как отмечает Кирмани, между странами региона отсутствует чувство причастности к деятельности комиссии. Ее функционированиеслишкомсильнозависитотиностранныхэкспертовивнешнейподдержки.
В Южной Америке в бассейне Ла-Платы был создан Координирующий межправительственный комитет (CIC), который помогал в подготовке соглашения о бассейне Ла-Платы. Данная структура может рассматриваться как расположенная в центре последовательности действий. CIC подотчетен конференции Министров иностранных дел. Были созданы многочисленные двусторонние объекты и технические комиссии для исследования, проектирования, строительства и эксплуатации различных водохозяйственных сооружений в бассейне. На практике же данная организационная структура функционировала недостаточно хорошо.
Как отмечает Фредериксен и другие, существует мало сомнений в том, что соглашение, заключенное более 40 лет назад по р. Инд, было очень важным для обеспечения региональной безопасности и последующего экономического развития Пакистана и Индии. После отделения Пакистан стал государством низовьев. Внутренняя проблема превратилась в международную проблему трансграничных водных ресурсов. То же самое произошло в 1990-х гг. в бассейне Аральского моря в Центральной Азии. Распределение водных ресурсов рек Инд, Джелум, Чинаб, Рави, Беас и Сатледж в Пенджабе и Синде стало основной причиной напряженных отношений между Индией и Пакистаном. Очень вероятно, что данная ситуация привела бы к крупному конфликту. Соглашение и процесс переговоров предотвратили конфликт. Соглашение соблюдалось даже во время периодов конфликтов между Пакистаном и Индией. Выводы, сделанные на основе этого конфликта, имеют большое значение для управления конфликтами из-за трансграничных водных ресурсов.
При поддержке третьих сторон, Индия и Пакистан перешли от позиционных переговоров к переговорам, основанным на интересах. Первоначально Пакистан потребовал арбитража, а Индия отказалась от этого и настаивала на специальном суде. Обе стороны использовали классические подходы позиционных переговоров.
Вместо этого, по предложению Дэвида Лилиентала из TVA, был начат процесс с медиацией Всемирного банка. Первоначально идея состояла в том, чтобы при помощи технических исследований определить оптимальное использование и стимулировать совместное функционирование рек. После долгого пребывания в тупике ситуация сменилась разработкой творческих решений о распределении воды по предложению банка, выдвинутого в ответ на запрос сторон. Хотя оптимальное техническое решение и не смогло взять вверх, были начаты переговоры на основе общей технической и инженерной стоимости интегрированной оценки. Творческие варианты, которые увеличили сферу вопроса, были разработаны в результате взаимодействия данной экспертизы и действительно начались обсуждения о распределении выгод, а не только о распределении водных ресурсов.
