Осуществляется пересмотр основных принципов государственной службы, который можно свести к следующим основным направлениям:
анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов;
поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;
уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, горизонтальных структур;
децентрализация, удешевление, сокращение администрации;
ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;
«менеджеризация» и «маркетизация» значительной части государственной службы;
максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;
значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам государственной службы[1][2].
Проблема повышения качества государственного управления и функционирования государственной службы является остро насущной и для нашей страны. Однако многие сущностные характеристики этой проблемы, от решения которой зависит развитие государственных институтов, реализация функций системы государственной власти, значительно отличаются от изложенных выше. Так, в Докладе Рабочей группы Государственного совета РФ по подготовке предложений о системе органов государственной власти и управления в Российской Федерации[2][3] упомянуты следующие очевидные недостатки государственного управления и государственной службы в России:
1. Не заинтересованность государственных чиновников всех рангов в реализации интересов общества и государства, подмена этих интересов личными и групповыми. Сращивание части государственного аппарата с отдельными коммерческими структурами, прямое делегирование последними своих представителей в органы исполнительной власти.
2. Кадровая «чехарда» в отношении значительной части лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации, а также должностей высшей группы государственных служащих лишает руководство возможности выстраивать перспективу и стратегию развития возглавляемых ими организаций, порождает обстановку «рвачества» и целые когорты «чиновников-временщиков».
3. Отсутствие персональной ответственности руководителей органов исполнительной власти. Распространенность системы коллегиальных решений, поиска «стрелочников» на уровне простых исполнителей. Институт критики руководителей ведомств со стороны средств массовой информации полностью девальвирован в силу изменения самой природы отношения населения и общества к СМИ и отсутствия какой-либо обратной связи между критикой и конкретными последствиями.
4. Сочетание высокого уровня коррумпированности государственных служащих с их социальной незащищенностью и должностным бесправием. Уровень официального денежного содержания противоречит реальным стандартам потребления, порождает обстановку лжи, двоемыслия. Снижение профессионального, образовательного и культурного уровня управленческого персонала, снижение бюрократической культуры, навыков делопроизводства.
5. Неурегулированность вопросов выполнения государственными органами в условиях рыночной экономики функций управления предприятиями, оказания государственными органами услуг коммерческого характера. Сочетание в одном лице у части государственных служащих административного и предпринимательского статусов дискредитирует саму идею государственной власти.
6. Недостатки действующего механизма правового регулирования государственной службы. Большей части правовых актов, к которым сделаны отсылки в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», не существует. Закон не предусматривает единой методологической основы правового регулирования государственной службы, а также относит к федеральному ведению многое из того, что вполне можно передать на другие уровни регулирования. В Законе не раскрыт базовый принцип организации государственной службы – принцип служения государству, не рассмотрена взаимосвязь между различными видами государственной службы в системе государственного управления, не сформулировано положение о системе управления государственной службой.
Устранение отмеченных, а также многих других недостатков функционирования государственной службы в системе государственного управления РФ требует, по мнению авторов Доклада, проявления постоянной политической воли к достижению нового качества кадровой составляющей государственного управления. Для достижения этой цели требуется реализация комплекса законодательных и организационных мер, «де коммерциализация» государственной службы, выведение служб, обеспечивающих представление услуг населению, за рамки государственных органов, демократизация кадровой политики, обеспечение открытости процесса принятия решений, коренное изменение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров, формирование для этой цели системы госзаказа на конкурсной основе [4].
В целом можно констатировать, что в развитии и реформировании российской государственной службы ныне наблюдаются две тенденции. Одна тенденция состоит в определенном продвижении по пути демократической модернизации с учетом мирового опыта. Другая – в стремлении к оформлению изолированной от общества бюрократической корпорации. Подобное противоречие не является исключением из общего правила. И в зарубежных странах сегодня наблюдается столкновение тенденций, вызовов, ожиданий, требований обращенных к системе государственного управления и государственной службы.
1.2. Организационная структура государственного управления
Организационная структура государственного управления – это особое государственно-правовое явление, обусловленное общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе. Она заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственно-управляющих воздействий и поддержание жизнеспособности самого субъекта управления. В ней концентрируются многие социальные и организационные качества государства.
В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган, связанный с формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий.
Государственный орган представляет собой единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций [10,с.89].
Основу организационной структуры государственного управления составляют органы исполнительной власти. Они имеют разветвленную вертикаль: органы исполнительной власти и органы власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти. Местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и др. элементами.
Построение организационной структуры государственного управления: Линейное основание создает структуру, при которой преобладает вертикальная, однонаправленная подчиненность органов, образующая строгую иерархическую пирамиду. Характеризуется: единоначалием, единством распорядительства, т. е. власть сосредоточена в одних руках, команды передаются строго от одного лица другому.
Достоинства: линейный тип жестко формализован, придает структуре устойчивость, надежность, последовательность. Недостатки: слабо выражены обратные связи.
Функциональное основание: формирование государственных органов, специально приспособленных к ведению конкретных функций управления. Проблема – в межфункциональной координации.
Линейно-функциональное основание – соединение линейного и функционального.
Программно – целевое основание – в основу организационной структуры закладывается какая-либо цель или комплексная программа.
Матричное основание – совмещает линейное и программно – целевое управление. Связано с территориальным управлением.
В.Г. Вишняков пишет: «Под структурой органа понимается совокупность его подразделений, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, и система взаимоотношений этих подразделений». Он отмечает, что решающим образом на внутреннюю (форму системы влияют ее функции, которые получают нормативное бытие в компетенции. Структура служит организационной формой выражения функций в их системе. Первоисточник функций лежит вне структуры, последняя есть орудие, обеспечивающее их выполнение [24].
Взяв за основу приведенные определения, а также исследования советских философов, можно предложить следующее определение: организационная структура аппарата управления – это его деление на организационные единицы и система управленческих связей в нем.
Принципам построения аппарата государственного управления в советской литературе уделено значительное внимание. Анализу подвергнуты линейное, функциональное, отраслевое, территориальное и иные начала управления. К сожалению, основные усилия ученые сосредоточили на исследовании основ построения отдельных органов управления, а поэтому не были полностью выявлены причины использования различных правил структурной организации аппарата, недостаточно внимания уделялось их соотношению. Не достигнуто и единство мнений по этому вопросу.
«Основной, ведущий организационно-технический принцип (правило) построения советского аппарата управления – территориально-производственный принцип», – утверждает Ц.А. Ямпольская [23]. Его суть в неразрывности двух начал – территориального и производственного. Последнее, в свою очередь, «выступает как отраслевое и как функциональное». Территориальность Ц.А. Ямпольская понимает очень широко. По ее мнению, это значит, что деятельность органа распространяется на определенную территорию, а следовательно, все органы специальной компетенции – «также органы территориальные». При таком предельно широком уровне абстрактности мысль автора сводится к общеизвестной истине о пространственных границах любой социальной активности. К тому же Ц.А. Ямпольская (и не только она!) ставит знак равенства между отраслевой и линейной основами взаимоотношений структурных единиц, с чем нельзя согласиться. В то же время ценно, что автор выделяет территориальное, отраслевое, функциональное начала как чаще всего используемые на практике при создании структурных единиц, показывает необходимость их сочетания [18].
