Однако положение городов Северо-Восточной Руси в исторической литературе оценивается по-разному. Историки государственной школы, исходя из конкретно-исторических условий развития русских городов, противопоставляли их как европейским, так и "вечевым" городам Дрвней Руси. В работах советских историков, особенно 1930 - первой половины 1950-х гг., по этому вопросу утвердился другой взгляд. Руководствуясь общей характеристикой феодальной формации, они делали вывод о преемственности между городами Древней и Северо-Восточной Руси, отмечали сходство их социально-экономического развития с городами Западной Европы. В работах последних десятилетий эта концепция в значительной степени пересматривается. В частности, высказывается точка зрения, что еще в ХШ-первой половине XV вв. города Северо-Восточной Руси сохраняли общинно-вечевую организацию, оставаясь городами-государствами, а Русское государство складывалось как земско-самодержавное по форме и по существу". Однако далеко не все историки разделяют такую точку зрения. Представляется, что условиям социально-эономической и политической жизни страны первой половины XVI в. в большей степени отвечает определение политического строя России как "самодержавной монархии деспотического типа" на раннем этапе ее формирования. "Северо-Восгочная Русь, - писал С.М. Соловьев, - для объединения своего, для собирания земли, отреклась от вечевого быта". Народ пожертвовал им, "чтобы достигнуть единства государственного. Что выиграла Северо-Восточная Русь этим отрешением от вечевого быта показал ясно 1612 год, когда народ, вследствие сознания государственного единства, мог встать как один человек для охранения этого единства".
С начала XIV в. городами и пригородными станами управляли наместники, а сельской местностью (волостями) - волостели. Эти должностные лица исполняли судебно-административные функции, получая за это право сбора с населения натуральных и денежных "кормов". Однако, ввиду слабости государственного аппарата, власть кормленщиков приводила не к централизации государства, а к локализации отдельных территорий. Жалобы населения на злоупотребления и притеснения со стороны местной администрации заставили правительство усилить контроль за ее действиями. С конца XV в. отдельным общинам жаловались "уставные грамоты", которые не только нормировали величину кормов и пошлин наместникам, волостелям и их людям, но и ограничивали пределы власти кормленщиков, предписывая им судить лишь при участии выборных людей.
Л.В. Данилова, глубоко изучившая вопрос взаимоотношений администрации и общинных институтов, пришла к выводу, что система "кормлений", на которой строилось местное управление, по своему характеру являлась "продолжением старинного полюдья". Кормленщики имели дело с общиной в целом, а не с отдельными ее членами; это обстоятельство и "обеспечивало сохранение за общиной статуса самоуправляющейся социальной ячейки". Внутриобщинными делами по-прежнему управляли выборные старосты, сотские, пятидесятские и десятские. Они ведали раскладкой и сбором податей, были низшей (мирской) судебной властью, охраняли целостность общинных земель.
Но отношения общины с государством не ограничивались только уплатой денежных сборов; на них возлагалось городовое дело, поставка подвод для ямской гоньбы и другие натуральные повинности. С конца XV в. повсеместным явлением стало участие мирских выборных в суде кормленщиков. В условиях малочисленности государственного аппарата присущие общине публично-правовые функции позволили центральной власти включить ее в систему местного управления еще задолго до реформ Ивана IV. По мнению Л.В. Даниловой, включение мирских властей в структуру административного аппарата для средневековья было типичным явлением. Отсюда двойственный характер выборных мирских властей, которые, оставаясь представителями и выразителями интересов общины, в то же время были и "низшим звеном в системе государственного территориально-административного управления". Законодательные акты XV в. "не создавали земского строя, а вводили его в общероссийские рамки". Как заметил в этой связи А.Д. Градовский, "государство нашло общину готовою и воспользовалось ею".
С развитием государства и его аппарата деятельность общины в этой сфере ограничивается. Исследуя жалованные грамоты великих князей к старостам черных северных волостей, Л.В. Данилова приходит к выводу, что в XIII-XIV вв. полномочия глав выборной общинной администрации (по крайней мере, в северных областях) были намного шире, чем в XV-XVI вв. Хотя именно к этому периоду, замечает историк, некоторые исследователи относят "установление земского строя и связанного с ним самоуправления".
3. Земское управление.
Земские реформы в XVI-XVII вв..
Логическим завершением политики Московских государей, направленной на включение общины в систему местных государственных учреждений, было уничтожение системы кормлений при царе Иване IV. Широкое использование мирской самодеятельности в области губного, земского и верного управления в середине XVI в. положило начало новому периоду в истории местного управления.
Губная реформа. Первые губные грамоты были выданы в 1539 г. по просьбе населения Белозерского и Каргопольского уездов, не имевшего другой возможности обеспечить свою безопасность, как взять на себя поимку воров и разбойников. По этим грамотам часть полномочий наместника передавалась выборным людям — губным старостам и его помощникам "лучшим людям", замененным вскоре целовальниками (утверждались "целованием креста"). Губной староста избирался из дворян, а целовальники - из крестьян и посадских. Выборные люди ловили, судили и даже казнили разбойников, заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих. С 1555 г. губные учреждения были введены практически во всех уездах. Они размещались в губной избе, дела которой вел выборный губной дьяк; избирались также палачи и сторожа губных изб.
Правительство придавало особое значение должности губных старост, особенно во второй половине XVI в., когда произошло объединение мелких губных единиц, и эта должность стала уездной. В губные старосты избирали только местных дворян, обязательно грамотных и оставленных от службы по старости или болезни. Для выборов собирались общие съезды, в которых, независимо от общественного положения, участвовало все население уезда, составлявшего губной округ. Это были первые всеобщие выборы в России (повторились только через 200 лет, при избрании городских депутатов в Уложенную комиссию 1767 г.). Участие в них было настолько обязательным, что воеводы имели право сажать в тюрьму дворян, не явившихся на выборы (вместо знатных сидели их крестьяне). Избирательная процедура заключалась в сборе подписей под выборным списком, который подписывали избиратели, а за неграмотных - их духовные отцы. При этом требовалось всеобщее согласие, а если его не было, то результат выборов определялся не большинством голосов, а решением царя.
Нередко правительство само назначало старост, тем не менее "взыскивая" с населения "мирские выборы", что означало для избирателей разделение ответственности за все действия с избранным таким образом лицом. В результате выборы были не столько показателем общественного доверия, сколько коллективной порукой за избираемого человека, а "общественное самоуправление становилось не правом, а тяжелой принудительной повинностью".
Губные старосты избирались на всесословных уездных съездах, но ведали не местные земские, а общегосударственные дела по важнейшим уголовным преступлениям. Как заметил В.О. Ключевский, губное дело, "которое сначала предоставлялось отдельным городским и волостным мирам как право по их челобитью" превратилось потом "в повсеместное и всеуездное учреждение, стало для них ответственной повинностью". Правительство рассматривало губных старост в качестве приказных людей, которые утверждались в должности Разбойным приказом, где получали и наказ (инструкцию). До введения воеводского правления губные старосты управляли городами, а в XVII в. нередко заменяли воевод. По определению Б.Н. Чичерина, институт губных старост представлял собой "смесь приказного начала с земским, или скорее это было превращение земской власти в приказную". На государственный характер этой должности указывает и тот факт, что правительство нередко поручало губное управление другим властям. Так, в XVII в. его исполняли как выборные люди, так и правительственные чиновники: воеводы и сыщики. Должность губных старост упразднялась и снова восстанавливалась, пока не была упразднена окончательно в 1702 г.
Земская реформа. В середине XVI в. в местное управление был введен еще один выборный институт - земских или "излюбленных" старост и целовальников, которым передавались все финансовые и судебные дела, входившие еще в сферу деятельности наместников. В результате этих преобразований царя Ивана IV, получивших название земская реформа, институт кормленщиков был упразднен, а их полномочия переданы выборным органам, контролируемым верховной властью.
Первая уставная грамота была дана в 1551 г. крестьянам одной из волостей владимирского уезда, а в 1555 г. все города и волости получили право избирать мирских старост, "которых себе крестьяне меж себя излюбят и выберут всей землей", чтобы те могли судить их "беспосульно и безволокитно". Переход к самоуправлению нe был обязателен - это было право, непосредственно связанное с исполнением земской повинности по содержанию местной администрации. Отказываясь от власти наместников и волостелей, миры должны были вместо доходов кормленщиков вносить в казну постоянный государственный оброк (откуп). Его сбор и доставка также возлагались на выборные власти.
Однако круг их обязанностей этим не ограничивался. Уже в XVI в. земские старосты исполняли различные поручения центральной власти: собирали и доставляли в Москву другие налоги, ведали все губные дела на Севере, где не было служилых людей, и др. До последней четверти XVII в. в ведении земских выборных находились следующие дела: 1) владение общинной землей. 2) записка в тягло, 3) раскладка и сбор податей. 4) отправление повинностей, 5) производство мирских выборов, 6) местная полиция.
Таким образом, общинные власти получили двоякое значение: они исполняли обязанности как внутриобщинные. так и общегосударственные. Но так как земские дела заключались прежде всего в сборе податей и в исполнении повинностей, т.е. в делах неместного характера, то государственные функции преобладали. "Земское управление, - писал Б.Н. Чичерин, - если не по форме, то по предмету носило казенный характер".
Возлагая на общины обязанности общегосударственного характера, правительство предъявляло свои требования к кандидатам на выборные должности, требуя избрания людей, которые "и оброк собрать бы умели, и к нашей бы казне на срок привозили без недобору".
