За плохое исполнение обязанностей не только старосты и целовальники, но и их избиратели расплачивались своим имуществом. Злоупотребления земских выборных карались даже "смертной казнью без опросу", а недоимки грозили правежом (ежедневное битье но икрам ног). От правежа можно было откупиться или ждать, пока выкупят избиратели, хотя это не всегда спасало выборных людей от наказания. Так, земский староста XVII в. после такой экзекуции был вынужден нанять подводу, так как, несмотря на денежные подношения исполнителям, "пеш дойти не мог, ноги на правеже перебиты". Вполне естественно, что "охотников занимать земские должности не бывало (...) их надо было уговаривать и избирать чуть не силой". Как заметил историк-юрист Ф.М. Дмитриев, определяя суть этой реформы, "за общинами была признана обязанность судиться и управляться самими собою", т.е признана обязанность самоуправления.
С введением в начале XVII в. воеводского правления судебные и полицейские обязанности земских выборных перешли к воеводе. Выборные земские судейки сохранялись только на Севере, а также в дворцовых и черных крестьянских волостях. Уголовные дела по-прежнему находились в ведении губного старосты. В XVII в. он был вторым лицом после воеводы, так как должность эта получила преимущественно приказный характер.
Земские старосты и целовальники находились в городах, станах, волостях и погостах; в Новгороде и Пскове избирались и уличные старосты. В отдельных местах были городовые и всеуездные головные старосты (один для города и уезда), избираемые посадскими и выборными советными людьми от уездных крестьян (волостными третчиками). В Пскове сложилось посотенное устройство, поэтому интересы мира, помимо всегородных старост, представляли сотские (по одному от сотни). В Москве, где с 1683 г. общее городовое управление находилось в ведении Стрелецкого приказа (в 1701 г. переименован в Земский приказ), старосты и сотские были только в слободах и сотнях.
Присутственным местом для земских старост и целовальников были земские избы. В их ведении оставались финансовые дела (сбор податей, исполнение служб и повинностей в пользу государства) и хозяйственные городских и сельских миров. По традиции эти последние обязанности заключались в распоряжении общинной землей, выборах священника и должностей по земскому управлению, раскладке податей между тяглецами общины и сборах средств на мирские нужды. Однако, как показывают записи в расходных книгах земского старосты, мирские нужды сводились в основном к необходимости содержать воеводу с приказными людьми, а в праздники "ублажать их поминками и посулами". За счет "мирской коробки" староста ежедневно приносил на воеводский двор продукты, деньги, а также свечи, бумагу, чернила и многое другое, необходимое в хозяйстве. Таким образом, в XVII в. тяглый характер и несамостоятельность земских учреждений усилились.
Верная служба. С середины XVI в., помимо губного и земского управления, государство привлекало миры к исполнению многих других служб. Если земские старосты отвечали за сбор прямых налогов, то все косвенные, таможенные пошлины собирали верные или присяжные головы и целовальники (приводились к присяге или вере). На них возлагалась и эксплуатация доходных казенных статей: питейное дело, соляные и рыбные промыслы и др. По своему характеру верная служба была государственной, хотя и исполнялась выборными из посадских людей, уездных крестьян и даже служилых людей, занимавшихся торговыми промыслами. После 1699 г. эту очередную службу исполняли уже одни посадские люди, а с введением магистратов она стала обязанностью лиц купеческого сословия.
Верные головы и целовальники избирались всеми жителями, но иногда в их выборах участвовали только земские старосты и целовальники. Избираться в верную службу должны были люди зажиточные, чтобы могли содержать себя без занятий торговлей и промыслами. Это условие отвечало и интересам казны: присяжным, не собиравшим ожидаемой по смете суммы, приходилось доплачивать недобор из собственных средств, причем в двойном размере. Недобросовестное или неумелое исполнение обязанностей грозило конфискацией имущества, а порой и смертной казнью. Естественным было желание любыми способами избежать верной службы. В результате на нее далеко не всегда избирались состоятельные люди. Так, в 1669 г. сольвычегодский таможенный и кружечных дворов голова жаловался царю: "А выбрали меня сироту твоего, пашенного крестьянина, неграмотного и непромышленного, и неторгового, и животом я, сирота твой, непрожиточен, должен, и преж сего. Государь, ни у какого твоего Великого Государя дела не бывал, и твоего. Великого Государя, таможенного и кружечных дворов дела не ведаю". Иногда выборные получали подмогу от избирателей, но обычно очередная служба считалась такой обязанностью, при которой нужно нести и все расходы. Однако в XVII в. выборные люди уже не несли ответственность за недобор, если он не был результатом допущенных с их стороны злоупотреблений, и даже получали награждение за превышение сбора. Это обстоятельство в большей степени сближало верную службу с государственной.
Кроме сборов налогов, присяжные головы и целовальники исполняли и многие другие поручения: они были при производстве селитры и добыче железа в Сибири, при казенных заводах, мельницах и садах; их избирали к городовому и хлебному делу, приемке леса, гвоздей и всем другим счетным делам. Можно сказать, что в руках выборных людей находилось все финансовое управление.
Особенно сложные и ответственные "государевы дела", прежде всего отъезжие службы, исполняли как наиболее зажиточные люди московские гости и купцы гостиной и суконной сотен. Им поручались все торговые дела, в том числе продажа царских товаров, покупка хлеба и др. Привилегированное купечество за свою службу пользовалось определенными правами. В частности, в середине XVI в. новгородские купеческие старосты получали от государства жалованье (50 руб. в год) и поместья, а московские гости в XVII в. были единственной категорией городского населения, имевшей право владеть землей, населенной крестьянами, хотя на практике это явление не получило широкого распространения.
От тяглой общины к тяглым сословиям. Таким образом, в XVI в. на общинное или мирское самоуправление были возложены дополнительные задачи, исполняемые до этого приказными людьми (наместниками и волостелями). В результате местное управление получило характер земского управления. Историки, глубоко изучавшие этот период русской истории, единодушны в том, что в XVI-XVII вв. выборная служба по местному управлению - это не более чем "новая земская повинность, особый род государственной службы, возложенной на тяглое населени. Все эти многочисленные старосты и головы "ведали не местные общественные интересы, а отбывали под личной ответственностью и под ответственностью избирателей возложенные на них казенные поручения", поэтому "говорить о таких выборных, как об общественных органах, как об охранителях и представителях общества, едва ли уместно.
Тем не менее обилие выборных должностей вызывало и до сих пор вызывает вполне объяснимое желание назвать их организацию самоуправлением. В этой связи уместно привести слова С.М. Соловьева, написанные в начале 1860-х гг., когда разрабатывались реформы местного самоуправления и взбудораженное общество искало корни готовившихся преобразований в истории российского средневековья: "Все эти выборы, на которые у нас теперь готовы смотреть как на признак крепости общественного союза, как на признак сильного развития общественной деятельности, общественного духа, как на важные права, на деле не давали крестьянам возможности усилить свои промыслы, увеличить результаты своего труда... Права эти не спасали крестьянина от воеводы, подьячего, от посадских людей и своего брата крестьянина, пропившегося и занявшегося легким промыслом разбойника".
В результате реформ XVI в. русские города не стали свободными самоуправляющимися коммунами, а превратились в конечном итоге в административно-тяглые единицы по исполнению "службы государевой". В отличие от Европы, воздух русских городов не делал человека свободным, а напротив, вместо новых прав накладывал на него новые обязанности. Если даже допустить, что правительство Ивана IV действительно предполагало ввести "земское самоуправление", а общины надеялись его получить, то необходимо признать, что жизнь внесла в эти планы серьезные коррективы. Достаточно отметить принудительный и репрессивный характер выборной службы, сферу деятельности выборных лиц, лежавшую за пределами интересов местной общины, чтобы признать, что эта служба не имела ничего общего с самоуправлением.
Тяглый характер местного управления был обусловлен особенностями формирования Московского государства. Процесс его становления проходил в условиях непрерывной военной борьбы, которая ставила перед неокрепшим государством неотложные задачи "национальной самообороны" прежде, "чем естественная эволюция экономических и социальных отношений успела выработать надежные средства к их успешному разрешению". В результате главным предметом забот центральной власти было не развитие благосостояния населения, а мобилизация всех его сил и ресурсов путем прикрепления к различным видам государственной службы".
Государственный быт XVI в. не мог создать условий для превращения выборных органов местного управления в органы самоуправления, так как именно "независимость общин сельских и городских есть первое условие самоуправления". В отличие от стран Западной Европы, где политическая централизация сопровождалась освобождением сословий, в Московском государстве этот процесс был неразрывно связан с прикреплением населения к службам и повинностям, положившим начало образованию тяглых сословий. В результате "община местная должна была пасть перед сословной.
4. Сословность и бюрократизация местного управления (в первой четверти XVIII в.).
Многочисленные правила, регламенты и инструкции, взятые из европейского законодательства и ставшие основой реформ первой четверти XVIII в., указывают на стремление преобразователя к режиму "регулярства", что дает основание историкам "говорить о строительстве Петром I полицейского государства" с характерным для него преобладанием бюрократического начала. В этом духе проводились и реформы местного управления, направленные на решение сразу нескольких задач. С их помощью правительство надеялось унифицировать как систему управления, так и социальную структуру общества, а главное, увеличить поступление денежных средств, столь необходимых государству в условиях военного времени.
Первая городская реформа. Указами 30 января 1699 г. (об учреждении Московской Бурмистерской палаты и подчинении ей земских изб других городов) вводилось управление, напоминавшее устройство прибалтийских (остзейских) городов, где с XV в. действовало немецкое или магдебургское право. Население этих городов не подчинялось власти и суду наместников: эти обязанности исполняла рада (магистрат), члены которой (бурмистры) избирались горожанами и по очереди управляли радой. В 1699 г. подобные права предоставлялись и великорусским городам, но в том случае, если они "похотят". Освобождение от воеводских "обид и налогов, и поборов, и взяток" население должно было выкупить, взяв на себя обязательство платить в казну налоги "против прежнего окладу вдвое", т.е. в двойном размере. Из 70 городов только 11 согласились на государеву "милость", остальные или отказались, или приняли ее условно (бурмистров выбрали, а платить двойные сборы отказались). Правительство было вынуждено ввести новое устройство во всех городах без увеличения платежей.
