Даже применительно к органам милиции, на долю которых падает фактически основная часть работы по дознанию, закон не предусматривает разграничение их подразделений, служб и должностных лиц на административные и занимающиеся расследованием преступлений. Такое разделение мешало бы наиболее рациональному использованию сил и средств этих органов и препятствовало бы успешному выполнению возложенных на них задач по производству процессуальных действий в случаях неотложной необходимости, нанося тем самым вред делу борьбы с преступностью.
По методам работы. Органы следствия в ходе выполнения возложенных на них задач пользуются только процессуальными средствами. Хотя при определенных условиях они могут предпринять розыскные и проверочные действия, но это не всегда характерно для них. Деятельность следователя сводится преимущественно к аналитической, тщательной и вдумчивой следственной работе, к полному и всестороннему исследованию фактов путем проверки, анализа и оценки доказательств. Для него далеко не достаточны ловкость, находчивость, умение разведывать и разыскивать. От следователя, помимо того, требуется высокая юридическая квалификация, точное соблюдение всех процессуальных форм, письменное закрепление обнаруженных им фактических м данных и т. д. Между тем органы дознания всегда сочетают процессуальные и оперативно-розыскные меры. Закон прямо возлагает на них «принятие оперативно-розыскных и иных предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством мер в целях обнаружения преступления и лиц, их совершивших». Таким образом, органы дознания в ходе своей деятельности предпринимают, с одной стороны, следственные действия, с другой–оперативно-розыскные мероприятия. Причем названные средства раскрытия преступления принципиально отличаются друг от друга по непосредственным целям, по форме, содержанию ко многим другим признакам.
Оперативно-розыскная деятельность находится вне процесса и представляет собой основанную на законе и подзаконных актах систему мероприятий, связанных с использованием специальных тактических и технических методов и средств с целью предупреждения, пресечения, раскрытия преступления и розыска совершивших его лиц. Многие из подобного рода мероприятий требуют специальных познаний и подготовки, особых тактических приемов и средств, потому они составляют исключительную компетенцию органов милиции и комитета государственной безопасности.
Оперативно-розыскная работа, преобладающая в деятельности органов милиции и некоторых других органов дознания, часто основывается на личном наблюдении, па беседах с отдельными гражданами и должностными липами, па слухах и на поведении подозреваемых в преступлении лип. Ее результаты сами по себе без подтверждения их в ходе следственных действий доказательственного значения не имеют, в письменном оформлении обычно не нуждаются. Они носят ориентирующий, информационный характер. Чтобы на их базе получить доказательства, необходимо или самим же органам дознания, или следователю предпринять следственные действия, наиболее целесообразные в каждом конкретном случае. Потому принятие оперативно-розыскных мер не может заменить производства следственных действий.
В отличие от процессуальных действий оперативно-розыскные мероприятия не имеют заранее установленной формы и в деталях нормами права не регламентируются. Чем в этой работе больше простоты, тем скорее достигаются ее цели. В настоящее время эта работа может и должна быть значительно усилена, тем более что объем дознавательской деятельности органов милиции по делам о преступлениях, по которым производство следствия не обязательно, ныне сократился примерно в три раза.
Но и те, и другие направлены на раскрытие преступления, обнаружение виновного и собирание доказательств. Они удачно дополняют друг друга, поскольку оперативно-розыскные мероприятия позволяют выявить следы преступления и другие доказательства по делу, а процессуальные действия–их закрепить, проверить и правильно оценить. Поэтому как в теоретическом, так и в практическом отношениях надо не только уметь отличать эти меры друг от друга, но уяснить формы и методы их сочетания, имея в виду то обстоятельство, что отрыв следственных и оперативных действий друг от друга нередко является основной причиной некачественного расследования дела или даже приостановления его за нерозыском обвиняемого и за необнаружением лица, совершившего преступление.
По характеру подследственных дел. Указанные различия между дознанием и предварительным следствием обусловливают еще один признак, важный при разграничении этих видов предварительного расследования. Поскольку эти виды расследования проводятся различными органами и их деятельность осуществляется неодинаковыми способами, постольку дифференцируются по родовому признаку и сами дела, им подследственные. По закону дознание производится по тем категориям общественно опасных деяний, которые по своему характеру таковы, что они чаще всего учиняются в сфере управления и общественного порядка. Эти деяния являются менее опасными, вскрываются чаще всего при осуществлении административных функций и обеспечении общественной безопасности. С точки зрения расследования они сравнительно простые, раскрываются быстро, в основном оперативно-розыскным путем, тогда как дела, по которым проводится предварительное следствие, представляют большую общественную опасность, более сложны и в меньшей степени связаны с административной деятельностью тех или иных органов. Для раскрытия этих преступлений, хотя подчас тоже требуется значительная оперативно-розыскная работа, они всегда предполагают большой объем следственных мероприятий.
По процессуальному режиму. В этом отношении разграничение предварительного следствия и дознания проводится по двум моментам: по процессуальным срокам и по процессуальным формам, связанным с участием в предварительном расследовании потерпевшего, гражданского истца, гражданского ответчика, их представителей и защитника обвиняемого. Для ведения дознания устанавливается максимум месячный срок, для предварительного следствия–двухмесячный. При определенных условиях продлить срок дознания вправе прокурор района или города, а на продление сроков следствия уполномочены лишь вышестоящие прокуроры (ст. ст. 121, 133 УПК РСФСР). В предварительном следствии участвует защитник, а при проведении дознания в его любой форме–нет (ст. 47 УПК РСФСР). При окончании предварительного следствия могут ознакомиться с материалами дела и заявлять соответствующие ходатайства защитник обвиняемого, потерпевший, гражданский истец, гражданский ответчик и их представители, при окончании же дознания им такое право не предоставляется: потерпевший, гражданский истец, гражданский ответчик и их представители органом дознания извещаются только об окончании дознания и направлении дела прокурору, по материалы дела для ознакомления им не предъявляются (ст. ст. 120, 200–204 УПК РСФСР).
Закон отверг имевшие в литературе место предложения о том, чтобы дознание было еще больше упрощено и сведено по некоторым делам (хулиганство, кража и др.) к составлению протокола о происшествии, подлежащего немедленному направлению в суд. Принятие этих рекомендации могло нанести ущерб интересам установления объективной истины по делу, ослабить гарантии права обвиняемого на защиту.
По степени процессуальной самостоятельности. С этой точки зрения уголовно-процессуальное законодательство предоставляет следователям больше самостоятельности, нежели органам дознания.
В прошлом, как известно, по степени процессуальной самостоятельности органы следствия и дознания почти ничем не отличались друг от друга. Все указания прокурора, без всякого исключения, были одинаково обязательны для них. Следователь не наделялся правом давать органам дознания поручения и указания о производстве следственных и розыскных действий. Практически он и сам не принимал почти ни одного процессуального решения: на составленных им документах значилось «утверждаю» или «согласен» – «прокурор». Такое положение сковывало инициативу следователей, принижало их роль в борьбе с преступностью. Оно, кроме того, мешало действенной координации работы органов следствия и дознания, а также не способствовало установлению нормальных, правильных процессуальных отношений между прокурором и следователем.
Новое уголовно-процессуальное законодательство изменило это положение. Оно значительно расширило предоставляемые следователям полномочия, повысило процессуальную самостоятельность следователя в отношении и прокурора, и органов дознания и усилило их ответственность за качество и результативность предварительного расследования уголовных дел. В законе предусматривается, что «при производстве предварительного следствия все решения о направлении следствия и производстве следственных действий следователь принимает самостоятельно, за исключением случаев, когда законом предусмотрено получение санкции от прокурора, и несет полную ответственность за их законное и своевременное проведение.
В случае несогласия следователя с указаниями прокурора о привлечении в качестве обвиняемого, о квалификации преступления и объеме обвинения, о направлении дела для предания обвиняемого суду или о прекращении дела следователь вправе представить дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражении. В этом случае прокурор или отменяет указание нижестоящего прокурора, или поручает производство следствия по этому делу другому следователю» (ст. 127 УПК РСФСР).
Эта норма закрепляет процессуальную самостоятельность следователя, расширяет его права, повышает его роль и ответственность в дальнейшем усилении законности в предварительном расследовании уголовных дел. Она распространяется на всех следователей, в том числе на следователей Министерства охраны общественного порядка. Но органы дознания по-прежнему обязаны выполнять все указания прокурора по делу, а при своем несогласии с этими указаниями могут лишь обжаловать их вышестоящему прокурору, не приостанавливая исполнения. Такое положение объясняется не только разницей в квалификации следователей и работников органов дознания, но и спецификой их деятельности и возможностью дифференцированного подхода к определению форм и методов прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием.
Процессуальная самостоятельность следователя выражается теперь также в его праве давать органам дознания самостоятельно (не через прокурора) поручения и указания о производстве следственных и розыскных мероприятий, а равно требовать от них содействия при совершении тех или иных следственных действий. Органы же дознания не уполномочиваются на дачу каких-либо указаний и поручений следователю. Это в равной степени относится и к следователям органов охраны общественного порядка. В Положении об организации и деятельности следственного аппарата МООП прямо подчеркивается, что следователи в процессуальном отношении вполне самостоятельны, что начальники органов милиции не вправе давать им те или иные процессуальные указания.
