2.3. Укрепление бюджета.
Закон о выравнивании бюджета и контроль за дефицитом от 1985 года
(известный как закон Грэмма - Рудмана - Холлингса) ограничивает принятие
законов, увеличивающих расходы и уменьшающих доходы, включительно до 1998
года и дополнен также общим законом о бюджетном согласовании от 1993 года.
Закон о выравнивании бюджета делит расходы на два вида:
утверждаемые[9] и устоявшиеся (иногда называемые обязательными).
Утверждаемые расходы совершаются путем принятия ежегодных постановлений о
бюджетных назначениях. Расходы на заработную плату и другие текущие расходы
правительственных ведомств обычно утверждаются постановлением о
назначениях. Устоявшиеся расходы определяются постоянными законами. Расходы
на врачебную помощь престарелым и инвалидам, страхование от безработицы и
на поддержку цен на сельскохозяйственную продукцию являются примером
устоявшихся расходов, поскольку они разрешены постоянными законами. Закон
особо определяет финансирование программы маркировки продуктов как
устоявшиеся расходы, хотя средства определяются постановлением о
назначениях. Закон рассматривает доходы по тем же правилам, которые
применяются к устоявшимся расходам, поскольку доходы обычно определяются
постоянными законами.
В отличии от устоявшихся расходов и доходов закон сдерживает
утверждаемые расходы путем установления долларовых пределов (потолков) на
бюджетные полномочия и на расходы для каждого финансового года, включая
1998 год. Потолки уточняются ежегодно при передаче бюджета на разницу между
показателями инфляции, рассчитанными при установлении предела, и
действительным ее показателем. Закон требует уточнения потолков и по
некоторым другим причинам, чтобы отразить введение чрезвычайных назначений.
Потолки для бюджета, уточненные для отражения предложенных изменений,
приводятся ниже:
Таблица 2.
Пределы утверждаемых расходов (млрд. долл.)
|Финансовый год |1994 |1995 |1996 |1997 |1998 |
|Бюджетные полномочия |521,1 |527,0 |508,2 |497,9 |510,5 |
|Расходы |547,6 |549,8 |546,8 |543,8 |535,5 |
Если величина бюджетных полномочий, предусмотренных в постановлении о назначениях на год, превышает установленный потолок или ожидается превышение намеченных расходов над установленным потолком, закон предусматривает применение секвестра (действия, обозначающего отсечение) для уменьшения утверждаемых расходов. При этом расходы на многие программы уменьшаются на единый процент. Особые правила применяются в снижении некоторых программ, а иные освобождаются от сокращения законом.
Закон о надзоре за насильственными правонарушениями и укреплении правопорядка от 1994 года создал Доверительный фонд снижения насильственных преступлений[10] и наметил ему ежегодное выделение средств с 1995 по 2000 год включительно. Расходы из фонда определяются ежегодными постановлениями о назначениях, но они не попадают под общие устанавливаемые потолки. Взамен постановление само устанавливает потолок расходов, который не пересматривается, и удачно ограничивает бюджетные полномочия Фонда следующими показателями.
Таблица 3.
Пределы расходов на борьбу с преступностью.
|Финансовый год |1995 |1996 |1997 |1998 |
|Бюджетные полномочия |527,0 |508,2 |497,9 |510,5 |
|Расходы |549,8 |546,8 |543,8 |535,5 |
Закон о надзоре несколько улучшил Закон Грэмма - Рудмана - Холлингса введением отдельного секвестра, подобно установленному для общих утверждаемых расходов, если потолок расходов Фонда превышается.
Действие законов, увеличивающих устоявшиеся расходы или уменьшающих доходы, ограничивается применением правил «плати как можешь». По этому правилу общее действие законодательства относительно устоявшихся расходов или доходов не должно увеличивать дефицит. Разрешенное повышение социальных выплат, например, должно быть покрыто уменьшением других устоявшихся расходов или увеличением доходов. Сразу за окончанием сессии Конгресса СУБ оценивает полное воздействие на дефицит законов, введенных в действие после принятия постановления о бюджетных назначениях, которые влияют на устоявшиеся расходы и доходы. Если ожидается увеличение дефицита за текущий финансовый год и бюджетный год, закон предусматривает секвестр для одинакового уменьшения большинства неосвобожденных программ устоявшихся расходов. Особые правили применяются для сокращения некоторых неосвобожденных программ. Менее 3% всех устоявшихся расходов отсекаются, остальные освобождены законом.
Правило «плати как можешь» не применяется для увеличения устоявшихся
расходов или уменьшения доходов, предусмотренных уже принятыми законами.
Например, устоявшиеся расходы на социальные программы, такие, как
страхование от безработицы, увеличиваются, когда возрастает число
покупателей пособия; а многие выплаты повышаются по действующим законам на
показатель инфляции. Налоговые доходы уменьшаются, когда снижается прибыль
предпринимателей как итог экономических условий. Чтобы решить проблему
увеличения устоявшихся расходов, президент Клинтон использовал распоряжение
№12857 и уменьшил показатели для устоявшихся расходов (за исключением
страхования вкладов и выплаты процентов по госдолгу) на 1994 - 1997 гг.
Показатели были основаны на оценках, сделанных в 1994 году, и могут быть
уточнены на увеличение числа получателей социальных выплат. Если будет
действительное или ожидаемое превышение в любом году, президент направит
свое послание конгрессу, указав причину. В зависимости от экономических
условий президент может предложить сокращение или устранение всего,
некоторой части превышения либо оставить его. Если он предлагает
уменьшение, то он должен указать на сколько. Палата установила правили
направления своего ответа на это послание президента.
Закон Гремма - Рудмана - Холлингса обязывает СУБ сделать оценки и
расчеты, определяющие применение секвестра, и предоставить их президенту и
Конгрессу. Бюджетное управление Конгресса (БУК) обязано сделать такие же
оценки и расчеты, а руководитель СУБ обязан объяснить разницу между
показателями двух ведомств. Оценки и расчеты СУБ составляют основу для
распоряжений на отсечение расходов, издаваемых президентом. Предписания
президента не могут изменить подробности доклада СУБ. Служба общего учета
(высший орган государственного финансового контроля. - ГК) обязана
подготовить согласованный доклад.
СУБ и БУК обязаны подготовить три доклада о применении секвестра: предварительный - при представлении президентом бюджета; обновленный - в августе и окончательный - в конце сессии Конгресса (обычно осенью каждого года). Предварительный рассматривает состояние доходов и расходов на основе действующих законов. Он объясняет уточнение потолков, потребованные законами, и дает пересмотренные потолки. Оценки предварительного доклада пересматриваются в обновленном и окончательном вариантах, чтобы отразить действие законов, введенных после первого доклада. В дополнение к этим докладам СУБ и БУК обязаны дать оценку воздействия постановления о бюджетных назначениях и законов (по правилу «плати как можешь») сразу после принятия каждого. Оценки окончательного доклада СУБ пускают в ход секвестр, если назначения на этот год превышают потолок или если общее воздействие законодательства по правилу «плати как можешь» оценено как увеличивающее дефицит.
С конца сессии Конгресса до следующего 30 июня утвержденный секвестр остается в силе, пока постановление о назначениях на текущий финансовый год приводит к превышению потолка. Поскольку в последнем квартале финансового года секвестр может оказаться слишком разрушительным, закон указывает, что иногда он совершается путем уменьшения предела для следующего финансового года. Это требование обеспечивает охват дополнительных назначений, введенных в течении финансового года, положениями закона об укреплении бюджета.
2.4. Исполнение бюджета.
Обычно государственные служащие обязаны расходовать не больше и не меньше, чем назначено; и они могут использовать средства только для целей, намеченных в законе. Закон о бюджетном дефиците запрещает им расходовать или обязать государство расходовать средства авансом до их назначения, если особые полномочия на это представлены законом. К тому же закон обязывает президента распределять средства, выделяемые для большинства исполнительных ведомств. Президент передает эти полномочия СУБ и БУК, и те распределяют средства по временным срокам (обычно по кварталам финансового года), а иногда и по видам деятельности. Ведомства могут требовать, чтобы в течении года была выделена единая сумма, чтобы приспосабливаться к меняющимся обстоятельствам. Такой порядок позволяет обеспечить покрытие сделок на весь год.
Если изменения в законе или другие обстоятельства потребует, Конгресс может ввести в течении года дополнительные бюджетные назначения. Например, чтобы справиться с необычно сильным стихийным бедствием. С другой стороны, обстоятельства могут потребовать уменьшения некоторых расходов, на которых выделены средства. В таком случае президент может удержать назначенные средства только при некоторых обстоятельствах, чтобы запасаться для непредвиденных случаев и добиваться сбережений, ставших возможными из-за изменений обязательств или повышения действенности сделок. Закон о контроле за изъятием средств от 1974 года определяет процедуры, которые должны последовать после удержания средств. Его положения вступают в силу сразу, если задержанные средства не возвращены постановлением Конгресса. В 1994 году Конгрессу было доложено о задержке 8,6 млрд. долл., но ни один из них не был возвращен. Бюджетные полномочия не погашаются, если Конгресс не примет соответствующий закон. Если такой закон не принят в течении 45 дней текущей сессии, удержанные средства должны быть применены для расходов. В общем после принятия этого закона (от 1974 года) Конгресс одобрил списание менее трети средств, предложенных президентом. В 1994 году президент предложил списать 3,2 млрд. долл., и Конгресс одобрил 1,3 млрд.
3. БЮРО БЮДЖЕТА[11]
Бюро бюджета имеет большое значение в системе органов исполнительной власти. Будучи головным звеном бюджетно-налогового механизма, оно является одним из основных органов по обеспечению государственного бюджета.
