- отсутствуют финансовая дисциплина и контроль центра за поступлениями средств в Фонд занятости (до сих пор не разработан такой необходимый финансовый документ, как инструкция о налогооблагаемой базе отчислений в Фонд занятости, поэтому регионы вынуждены пользоваться инструкцией Фонда обязательного медицинского страхования, что не только затрудняет сбор средств, но и приводит к их сокращению).
Четвертая особенность - несоответствие принципа
формирования Фонда занятости (по месту работы) принципу
расходования его средств (по месту жительства). В
результате в невыгодном положении оказываются регионы с
относительно высоким уровнем безработицы и сравнительно
низкой средней региональной заработной платой, поскольку
поступления в Фонд ограничены и постепенно сокращаются из-
за неплатежеспособности предприятий, а расходы на все
программы, особенно пассивной политики, объективно
возрастают. Выигрывают в такой ситуации только регионы с
низким уровнем регистрируемой безработицы, емким рынком
труда, высокой средней заработной платой и практической
невозможностью приобретения жилья трудовыми мигрантами
(высокая стоимость жилья и его аренды, ограничения при
прописке/регистрации). Ярким примером здесь служит Москва,
активно использующая рабочую силу из соседних регионов.
Соответственно и фонд занятости Москвы в определенной мере
складывается за счет временных мигрантов из других
регионов, а выплаты из него охватывают только безработных,
проживающих (зарегистрированных) в городе. Таким образом,
существующие в настоящее время принципы формирования Фонда
занятости и система выплат пособий по безработице не
учитывают фактор межрегиональной миграции. Более того,
маятниковая миграция отрицательно сказывается как на
величине региональных фондов занятости, так и на работе
служб занятости, у которых остается меньше средств на
проведение других (в том числе активных) мероприятий на
рынке труда.
Пятая особенность - отсутствие жесткого контроля государства за формированием централизованной части Фонда занятости, а также единой для всех регионов системы критериев ее распределения и перераспределения.
Последней особенности уделим особое внимание, поскольку она имеет принципиальное значение для оценки эффективности действующего государственного механизма перераспределения средств между регионами.
Формирование и перераспределение централизованной части
Фонда занятости
Известно, что федеральная часть Фонда занятости образуется за счет 20-процентных отчислений из территориальных фондов занятости. Ее основное предназначение изначально состояло в перераспределении средств между регионами и финансовой помощи регионам с напряженной ситуацией на рынке труда для реализации программ активной и пассивной политики.
Сложившаяся к концу 1993 г. система формирования федеральной части Фонда занятости характеризовалась: низким уровнем отчислений регионов (10%); наличием единственного источника поступлений - отчислений работодателей (в % к фонду оплаты труда); отсутствием вклада государства в ее формирование; существованием единой для всех регионов меры финансового участия вне зависимости от ситуации на региональном рынке труда.
Устойчивое функционирование такой системы обеспечивалось: наличием достаточных финансовых средств в региональных фондах занятости; значительным превышением доходов над расходами в региональных фондах; низким уровнем регистрируемой безработицы в среднем по России, слабой его дифференциацией по регионам и заметным превышением числа регионов-доноров над числом регионов-реципиентов; изменением уровня безработицы под влиянием структурных, а не кризисных колебаний спроса и предложения труда, естественных в переходный период.
К 1995 г. проявились первые признаки несоответствия сложившейся системы формирования федеральной (или централизованной) части Фонда занятости изменившимся условиям. Во-первых, расходы региональных фондов практически сравнялись с доходами. Во-вторых, резко увеличилось число регионов, перешагнувших 4-процентный уровень регистрируемой безработицы (по утверждениям руководителей региональных служб, переход в группу дотационных регионов начинается при превышении 3,5- процентного барьера безработицы). В-третьих, возросло число дотационных регионов, получающих не только прямые, но и косвенные дотации из федеральной части Фонда.
Практика финансовых взаимоотношений регионов с
федеральным центром свидетельствовала об отсутствии какой
бы то ни было ответственности регионов за выполнение перед
ним своих финансовых обязательств. В 1995 г. центр
"позволял" себе недополучать установленную законом норму и
прежде всего с регионов-доноров. Доля таких регионов-
неплательщиков составляла 1/^ от числа последних.
Например, Республика Саха (Якутия), Белгородская область и
Агинский Бурятский автономный округ перечисляли в
федеральную часть менее 5% вместо законодательно
установленных 20%.
Несформированность системы критериев выделения средств регионам из федеральной части ФЗ нередко приводила к спонтанному и необоснованному расходованию федеральных средств. Это выражалось:
- в дотировании регионов-доноров, перечислявших в федеральную часть средства в размере менее законодательно установленного уровня;
В 1995 г. более '/з потенциальных доноров получали
дотации из федеральной части Фонда занятости. Например,
дотации Белгородской области (с уровнем регистрируемой
безработицы 0,9% и при 5,3-процептном уровне отчислений в
центр) составили 14% расходов регионального фонда
занятости, Агинскому Бурятскому АО (уровень безработицы -
1,7%, уровень отчислений в центр - 6,5%) - 84%.
- в дотировании регионов, значительная часть расходов которых шла на покупку ценных бумаг;
В 1995 г. Республика Марий Эл (уровень безработицы -
3,9%), расходуя 19,4% своего фонда на покупку ценных
бумаг, получила из федеральной части ФЗ не только прямые
финансовые "вливания", составившие 35,9% расходов ее
регионального фонда, но и косвенные дотации, перечисляя на
федеральный уровень в пять раз меньше средств, чем было
определено законом.
- в неэффективном по своим последствиям расходовании средств на программы финансовой поддержки предприятий в отдельных регионах.
Проанализировав расходы фондов занятости трех регионов,
которым в 1995 г. были выделены крупные дотации из центра
(Орловская, Новгородская области и Республика Северная
Осетия-Алания), мы выяснили, что в этих регионах
осуществлялись колоссальные проекты по финансовой
поддержке предприятий, на финансирование которых было
направлено от 24 до 56,6% всех расходов региональных
фондов. Можно предположить, что дотации из центра были
если не полностью, то в значительной мере связаны с
осуществлением этих проектов. Поскольку показатели
регистрируемой безработицы в названных регионах
различались, последствия финансовых "вливаний" должны были
привести к изменению уровня безработицы и финансового
положения региональных фондов занятости. Однако два года
спустя все три региона, сохранив относительно низкий
уровень регистрируемой безработицы, уменьшили до нулевой
отметки перечисления в федеральную часть Фонда и перешли в
разряд либо косвенных (Орловская область), либо полных
реципиентов (Новгородская область и Республика Северная
Осетия-Алания).
В связи с ростом числа дотационных регионов и усилением нагрузки на федеральную часть Фонда занятости в 1995 г. возникла объективная потребность в изменении основного принципа ее формирования и поэтапном повышении удельного веса централизованной части Фонда. В том же году было принято решение о двукратном увеличении размера отчислений в федеральную часть Фонда занятости. Попытка повысить долю централизуемых средств до 50% провалилась, поскольку при обсуждении данного вопроса в Федеральном собрании против выступили руководители ряда благополучных регионов, прежде всего Москвы, привыкшие рассматривать фонд занятости своих регионов как составную часть региональных бюджетов. Другой причиной крайне осторожного отношения многих руководителей служб занятости в регионах к идее централизации Фонда было отсутствие законодательно установленного механизма перераспределения средств, единого для всех регионов, исключающего возможность распределения ресурсов из федеральной части по приказам министерства, то есть субъективизм при выделении ресурсов регионам, а также неэффективность использования дотационных средств.
В 1997-1998 гг. возникла принципиально иная ситуация,
по сути, поставившая под сомнение само существование
федеральной части Фонда занятости. Средний уровень
отчислений в федеральную часть снизился с 12% в 1995 г.
(за 9 месяцев) до 6,8% в 1997 г. и до 5,6% в 1998 г. В
результате федеральная часть Фонда уменьшилась более чем в
два раза. Возможности центра маневрировать средствами
сократились и его влияние на ситуацию в регионах упало.
Средства, реально перераспределенные центром в регионы-
реципиенты, уменьшились с 365 млрд. руб. в 1995 г. до 132
млрд. в 1997 г. и 130 млрд руб. в 1998 г. без учета зачета
20-процентной части между регионами и центром (см. табл.
2). Как следствие по 46 регионам суммы выделенных дотаций
значительно сократились в абсолютном выражении.
Задолженность регионов-доноров в 1997-1998 гг. составляла
около половины планируемого объема федеральной части
Фонда. Таким образом, в эти годы центр фактически не
контролировал ее формирование.
Таблица 2
Реально перечисленные и распределенные средства централизованной части ФЗ за 9 месяцев 1995, 1997 и 1998 гг.
| |1995 |1997 |1998г|
| |г. |г.* |. |
|Собрано отчислений от работодателей, млрд. руб. |3262 |5511 |5366 |
|Реально перечислено в федеральную часть ФЗ, млрд. руб. |483 |230 |298 |
|Перечисления в федеральную часть ФЗ по отношению к 20% |74 |21 |28 |
|собранных средств от работодателей, % | | | |
|Перечислено из 'центра в регионы в виде прямых дотаций, |365 |132 |130 |
|млрд. руб. | | | |
|Прямые дотации из центра по отношению к 20%, собранных |56 |12 |12 |
|средств от работодателей, % | | | |
- Данные приведены без учета инфляции Уровень инфляции за период с сентября 1995 г по сентябрь 1997 г составил 150%
Однако несмотря на неуклонное ухудшение финансового состояния Фонда занятости, система формирования и расходования его средств не изменилась и по сей день:
- подавляющая часть регионов по-прежнему не выполняет финансовые обязательства по перечислениям в федеральную часть,
