23,7 и 21,1%). В результаты федеральная часть ФЗ за 9 месяцев 1998 г. на 68% формировалась за счет названных регионов (на C'i% -за счет Москвы и на 4% - Оренбургской области)
- отсутствуют четко выраженные критерии регулирования финансовых взаимоотношений центра и регионов, в связи с чем дотирование ряда регионов представляется необоснованным или неэффективным (см. табл. 3 и 4).
Таблица 3 содержит данные о регионах, которые в
соответствии с распоряжениями Министерства труда РФ
получили дотации из центра в 1997 г в двух формах прямые
дотации и зачет 20% отчислений в федеральную часть ФЗ
Это было бы обоснованным, если бы в данных регионах
наблюдался высокий уровень безработи цы или он резко
повысился Но названным критериям удовлетворяют регионы,
вклю ченныс в таблицу 4, которые не только осуществляли
платежи в центр, но и не
Таблица 3
Регионы с относительно низким уровнем безработицы, получавшие прямые и косвенные дотации из центра в 1997 г.
| |Уровень |Уровень, |Доля отчислений в |Перечис-ле|
| |регигистриру-|регистрируе- |центральную часть ФЗ |ния из |
| |емой |мой |в % к поступлениям от|центра в% |
| |безрабо-тицы |безработи-цы |работодателей за 9 |к расходам|
| |на 1.10.95 |на 1.10.97 |месяцев 1997г. |за |
| | | | |9месяцев |
| | | | |1997 г. |
|Карачаево-Черкес|3,8 |1,7 |0,0 |6,56 |
|ская обл. | | | | |
|Усть-Ордынский |1.7 |1,8 |0,0 |16,97 |
|Бурятский АО | | | | |
|Калужская |2,5 |2,0 |0,0 |2,58 |
|область | | | | |
|Республика Тьхва|2,5 |2,2 |0,0 |18,98 |
|Кабардино-балкар|2,8 |2,5 |0,0 |9,25 |
|ская Республика | | | | |
|Еврейская АО |2,9 |1.5 |0,0 |8,36 |
Таблица 4
Регионы с уровнем безработицы, намного превосходящем среднероссийский показатель, не получавшие дотации из центра в 1997 г.
| |Уровень |Уровень, |Доля отчислений в |Перечис-ле|
| |регигистриру|регистрируемой|центральную часть ФЗ |ния из |
| |-емой |безработицы на|в % к поступлениям от|центра в% |
| |безрабо-тицы|1.10.97 |работодателей за 9 |к расходам|
| |на 1.10.95 | |месяцев 1997г. |за |
| | | | |9месяцев |
| | | | |1997 г. |
|Самарская |1,6 |3,9 |1,17 |0,00 |
|область | | | | |
|Эвенкийский АО |1,4 |5,6 |0,00 |0,00 |
|Читинская |2,2 |6,1 |2,80 |0,00 |
|область | | | | |
|Вологодская |2.4 |4.4 |3,57 |0,00 |
|область | | | | |
|Красноярский |2,4 |3,7 |0,85 |0,00 |
|край | | | | |
|Пермская область|4,0 |3,8 |0,73 |0,00 |
|Корякский АО |4,2 |6,5 |2,52 |0,00 |
получали дотации от него. Исключение здесь составляет
Карачаево-черкесская Республика, где, по всей видимости,
произошло искусственное снижение уровня регистрируемой
безработицы и дотации пошли на выплату задолженности по
пособиям.
Таким образом, складывавшаяся на протяжении последних пяти лет "свободная" практика финансовых взаимоотношений центра и регионов привела к фактической самоликвидации механизма формирования и перераспределения федеральной части Фонда занятости. Если в 1995 г. можно было говорить о поэтапном переходе к централизации средств фонда занятости, то в настоящее время - о его полной одномоментной централизации, разумеется, при условии разработки единых для всех регионов критериев распределения средств из централизованного Фонда занятости.
Однако возникший хронический дефицит региональных
фондов занятости заставил центр (Министерство труда РФ)
предпринять определенные шаги по изменению сложившейся
ситуации. В конце 1997 г. было принято "Положение о
распределении средств Государственного фонда занятости
населения Российской Федерации, централизуемых на
федеральном уровне', в котором содержится уточняющая
формулировка, касающаяся использования федеральной части
Фонда. В соответствии с п. 2.2. Положения эти средства
могут использоваться на:
- восполнение дефицита бюджета региональных фондов занятости (не менее 80%), предполагающее выделение дотаций регионам для:
- денежных выплат безработным (текущие выплаты пособий по безработице, включая погашение задолженности; возмещение Пенсионному фонду расходов в связи с оплатой досрочных пенсий безработным; выплата стипендий безработным, проходящим обучение по направлению служб занятости; финансирование доплат к заработку безработным в период их участия в общественных работах);
- оплаты труда основного штата служб занятости
(специалистов и профконсультантов) в регионах;
- образование резерва (до 20%), который расходуется на:
- погашение задолженности по пособиям на территориях, характеризующихся критической ситуацией на рынке труда;
- аудит фондов занятости;
- повышение квалификации работников федерального органа исполнительной власти (то есть Минтруда РФ)2 и органов федеральной государственной службы занятости;
- осуществление научно-исследовательской и
информационно-издательской деятельности, развитие
автоматизированной информационной системы "Занятость".
Правда, Положение не уточняет, на каком уровне -
федеральном или региональном. Однако данные о
региональных расходах Фонда занятости позволяют
предположить, что речь в данном случае идет о
федеральном уровне, то есть о Министерстве труда.
Целесообразность финансирования этой программы из
средств работодателей регионов (а не федерального
бюджета) вызывает большие сомнения.
' Постановление Минтруда РФ от 25 ноября 1997 г. №
59. 2 Вызывает удивление расходование средств Фонда
занятости на повышение квалификации сотрудников
Министерства труда РФ, которые должны финансироваться из
средств федерального бюджета, а не за счет отчислений
работодателей в регионах. Целесообразно перераспределять
эти средства на повышение квалификации сотрудников
районных служб занятости, которые работают
непосредственно с населением на местах и действительно
нуждаются в повышении квалификации.
Таким образом, принятое положение практически сводит
на нет возможности реализации активных программ
занятости в регионах с критической ситуацией на рынке
труда, поскольку выделяемые из резервной части средства
предназначены только для погашения задолженности по
выплатам пособий, а направляемые на восполнение дефицита
-для материальных выплат безработным, включая пособия по
безработице.
Минтруд РФ определил следующие условия предоставления дотаций из центра:
- повышение уровня сбора страховых взносов с работодателей. Вместо того чтобы усилить через финансовые органы (например, налоговую службу), ввести жесткие административные санкции за неисполнение финансовой дисциплины, ответственность за сбор средств перекладывается Положением на службы занятости (что, по определению, не входит в их компетенцию) и в отношении последних устанавливаются карательные санкции за недобор средств ("если не повысите сбор, не дадим дотации");
- "реализацию мероприятий по возврату, включая реструктуризацию задолженности..., средств Фонда занятости, выделенных им на создание дополнительных рабочих мест" (п. 3.2. Положения);
- сокращение, а в случае необходимости и прекращение оказания финансовой помощи работодателям;
- централизацию средств на региональном уровне. То
есть к идее централизации Министерство труда пока пришло
только применительно к регионам, нуждающимся в дотациях
из центра. Отметим, что практически во всех регионах
России фонды занятости уже несколько лет централизованы,
а принятое Положение лишь утвердило имеющуюся практику;
- сокращение расходов на содержание органов федеральной службы занятости, в первую очередь на приобретение оборудования. Другими словами, те регионы, где безработица растет и потребность в персонале служб занятости и их оснащении оборудованием намного превосходит соответствующую потребность регионов с относительно благополучной ситуацией на рынке труда, вынуждены пользоваться устаревшей и часто выходящей из строя техникой, приобретенной в начале 90-х годов, что неизбежно снижает эффективность работы и ведет к увеличению нагрузки на персонал. По данным наших обследований, в районах с высоким уровнем безработицы в среднем на одного сотрудника службы занятости приходится от 40 до 70 клиентов в день, то есть каждому из них специалист может уделить не более 3-5 минут.
Однако, как показывают данные Министерства труда РФ
за 1998 г., объективные критерии выделения дотаций еще
не разработаны. Например, в прошлом году дотации
выделялись девяти регионам с низким уровнем безработицы,
причем в трех из них (Орловская и Саратовская области и
Карачаево-черкесская Республика) данный показатель был в
два раза ниже среднероссийского, а перечисления в
федеральную часть составляли 0%. Но если Орловской
области была выделена косвенная дотация (в форме зачета
20% отчислений в федеральную часть ФЗ), то две другие
получили прямые финансовые "вливания".
В то же время десяти регионам, где уровень
безработицы в полтора-два раза превосходил
среднероссийский показатель, прямая финансовая помощь не
оказывалась вообще, хотя четыре из них осуществляли,
пусть в небольшом объеме, платежи в федеральную часть
Фонда занятости. По всей видимости, эти регионы не
выполняли условия, разработанные Минтрудом, в отличие от
вышеназванных девяти регионов.
Вызывает недоумение и размер финансовых "вливаний".
Почему, например, самые большие дотации (после
Республики Ингушетия) были выделены Республике Марий Эл
(33% от расходов ее фонда занятости), где уровень
безработицы был на 0,2% ниже среднероссийского
показателя, а Удмуртская Республика получила средства в
два раза меньше, хотя входит в группу регионов с самым
высоким уровнем регистрируемой безработицы? Или почему
из года в год прямые финансовые "вливания" (хотя и
небольшие) получает Калужская область? В ней безработица
никогда не превышала средний уровень, но при этом она не
перечисляла ни копейки в федеральную часть Фонда на
протяжении последних трех лет.
Приведенные примеры наглядно показывают, что несмотря
на принятие Положения, ситуация с распределением средств
федеральной части Фонда занятости практически не
изменилась. Разработанный Минтрудом документ - лишь
камуфляж, прикрывающий бездеятельность центра и
создающий видимость объективного распределения средств
ФЗ между регионами.
Динамика групп регионов-доноров и регионов-реципиентов
Для того чтобы оценить реальную значимость дотаций, выделяемых из центра, с точки зрения потребности регионов с критической ситуацией на рынке труда необходимо сопоставить данные об источниках формирования средств на федеральном уровне и потребности регионов в дотациях из центра. Официальные данные позволяют выявить несколько критериев для определения "донорства".
