В 90-х гг. бюджетное право РФ, как и все финансовое право, существенно изменилось, что обусловлено происшедшими экономическими и политическими переменами. Формирующееся бюджетное законодательство отразило новые черты
России как федеративного государства, повышение уровня самостоятельности субъектов РФ в области бюджета; оно исходит из принципа разделения властей при определении бюджетной компетенции представительных и исполнительных органов власти. В нем проявляются и новые черты, связанные с нацеленностью на переход к рыночным отношениям (изменение структуры бюджетных доходов и расходов, принципов взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами, широкое использование заемных средств для формирования бюджетных ресурсов и др.). Законодательство отразило и негативные явления в бюджете, свойственные современному периоду. Например, постоянный бюджетный дефицит потребовал урегулировать порядок его преодоления.
Перспективы развития бюджетного права определяет Концепция реформирования
межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах, одобренная
постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862, Федеральный закон
«О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики» от 29
декабря 1998 г., Послание Президента РФ Правительству РФ «О бюджетной
политике на 2000 год».
Основными целями реформы бюджетной политики определены: повышение
эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной
системы; выравнивание возможностей реализации на территории страны
минимального уровня социальных гарантий, финансирование которых должно
осуществляться из бюджетов; создание условий для повышения эффективности
социально-экономического развития регионов.
Источники бюджетного права. Среди источников бюджетного права РФ прежде
всего следует назвать Конституцию РФ. Ряд ее статей непосредственно
устанавливают исходные начала и принципы бюджетной деятельности в РФ. Это
ст. 71 и 72, определяющие компетенцию РФ и сферу совместной деятельности в
данной области РФ и субъектов Федерации, ст. 101, 104, 106, 114,
устанавливающие основы порядка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля
за его исполнением, ст. 132 о бюджетных правах органов местного
самоуправления и др. Помимо этого и конституционные нормы более общего
значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области
бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав
и законных интересов участвующих в ней субъектов.
Среди законодательных актов специального содержания выделяется Закон РФ
об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса как имеющий общее
значение для регулирования бюджетных отношений в стране. Этот Закон
закрепляет основные общие положения, относящиеся к организации
функционирования бюджетов всех уровней и, помимо этого, — детальную
регламентацию относительно федерального бюджета (с 1995 г. действие его ст.
16, ч. 3, 20, 21 и 22 приостановлено). Положения названного Закона получили
развитие в Законе РФ «Об основах бюджетных .прав и прав по формированию и
использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов
государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной
области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-
Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. (далее:
Закон РФ «Об основах бюджетных прав... » ). Ежегодно принимаемые законы о
федеральном бюджете также, помимо конкретных показателей доходов и
расходов, содержат правила общего значения, т.е. нормы бюджетного права.
Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. определяют основные положения о роли местных бюджетов, бюджетных правах муниципальных образований и органов местного самоуправления, их взаимоотношениях с органами государственной власти.
Установленные названными законодательными актами основы правового регулирования подлежат конкретизации в законодательстве субъектов Федерации и нормативных актах органов местного самоуправления, также относящихся к источникам бюджетного права в соответствующих территориальных пределах.
В сфере бюджетных отношений помимо законов действуют также указы
Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит важная роль в практической организации бюджетной деятельности государства.
Приведенные примеры федеральных законов и других нормативных актов далеко
не исчерпывают всего их перечня, действующего в настоящее время. Принятый
31 июля 1998 г., вводимый в действие с 1 января 2000 г., Бюджетный кодекс
РФ призван сыграть важную роль в обеспечении бюджетных отношений
необходимой правовой основой. Он окажет воздействие на формирование
бюджетного законодательства субъектов РФ и системы нормативных бюджетно-
правовых актов органов местного самоуправления. Вместе с тем ряд
федеральных законов и иных нормативных актов потребуется изменить и
признать утратившими силу.
Бюджетное устройство в Российской Федерации
Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой. В законодательстве было дано ее определение как основанной на экономических отношениях, государственном устройстве и юридических нормах совокупности федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов муниципальных образований.
Следует заметить, что Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 6 и 10) расширил
рамки бюджетной системы, включив в нее помимо бюджетов в собственном смысле
слова, внебюджетные государственные социальные фонды (ст. 13). При этом
какие-либо муниципальные (местные) внебюджетные фонды не упоминаются. Такое
объединение является условным и требует уточнения. С бюджетом названные
фонды сближает утверждение их представительными (законодательными) органами
власти, которые утверждают и отчеты об исполнении бюджетов этих фондов.
Однако внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и
местных бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием,
правовым режимом. Поэтому в настоящем учебнике они рассматриваются особо.
Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы ее
построения, т.е. бюджетное устройство. Правовые нормы, закрепляющие
бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на
территории страны, место и роль каждого из них, принципы их
функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются в бюджетном праве
основополагающими, поскольку выражают право государства и муниципальных
образований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его использовании.
Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством.
В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней —
государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов
местного самоуправления.
Для бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня —
государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные
бюджеты. Так, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты
штатов и более 82 тыс. бюджетов местных административно-территориальных
единиц (округов, муниципалитетов и др.).
В бюджетную систему России как федеративного государства также входят
бюджеты трех уровней, являясь ее самостоятельными частями. К ним относятся
государственные бюджеты двух уровней: а) федеральный бюджет; б) бюджеты субъектов Федерации — республиканские бюджеты республик в
составе РФ; краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты
городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области и
окружные бюджеты автономных округов.
Третий уровень — местные бюджеты, к которым относятся бюджеты муниципальных образований (бюджеты районов, городов и других административно-территориальных единиц, являющихся муниципальными образованиями в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Федерации).
Среди них следует выделить бюджеты административно-территориальных единиц с особым режимом — бюджеты закрытых административно-территориальных образований.
Понятие и содержание бюджетных прав
В российском законодательстве, а также в юридической литературе широко
применяется термин «бюджетные права» для характеристики компетенции
государства, его территориальных подразделений и соответствующих органов
власти (или самоуправления) в области бюджета. Однако этот термин не
следует понимать буквально: в данном случае речь идет о правах особого
содержания, которые по своим юридическим свойствам отличаются от прав,
которыми наделены субъекты других отраслей права (например, гражданского,
трудового), а также и отдельных институтов финансового права. Эти
особенности заключаются в том, что бюджетные права по своим юридическим
свойствам во многих случаях сближаются с обязанностями, являются в
значительной мере одновременно и обязанностями (например, право утверждать
бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям
расходов и т.д.). Таким образом, в большинстве случаев бюджетное право
(правомочие) и обязанность слиты в едином полномочии, эти полномочия
отражают неразрывность прав и обязанностей субъектов бюджетного права.
Однако существуют и «раздельные» их права и обязанности (например, право
предоставлять субсидию или ссуду в нижестоящий бюджет, право дополнительных
расходов на социальные мероприятия, обязанность компенсировать нижестоящему
бюджету увеличивающиеся расходы в установленных случаях). Для современных
условий, когда повышается уровень самостоятельности субъектов Федерации и
муниципальных образований, это стало более распространенным явлением.
Следовательно, термин «бюджетные права» можно толковать как полномочия
или компетенцию соответствующих субъектов. Применение его в определенной
мере обусловлено традицией, которая вытекает из особенностей субъектов
бюджетного права — государственных и муниципальных образований, их органов
власти или местного самоуправления. Подчеркивание прав в этом случае как бы
предостерегает вышестоящих субъектов вторгаться в компетенцию нижестоящих,
а последних ориентирует на активную деятельность.
Следует заметить, что БК РФ 1998 г. применительно к данной области
использует термин «компетенция» в отношении органов государственной власти
РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления (гл.2).
Бюджетные права, или компетенция, определяют бюджетно-правовой статус
государства и его территориальных подразделений. Основа этого статуса —
право на самостоятельный бюджет. Такое право принадлежит именно этим
субъектам, а не определенным органам государственной власти или местного
самоуправления. Из него вытекает широкий круг бюджетных прав (полномочий)
материального и процессуального содержания, через использование которых и
осуществляется право на самостоятельный бюджет. Это право на получение
определенных доходов, распределение и использование их на нужды
соответствующей территории, а также права по регулированию бюджетных
отношений в рамках установленной компетенции. Основы разграничения
бюджетной компетенции установлены Конституцией РФ.
Итак, бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных
образований — это принадлежащие им полномочия (компетенция) в лице
соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления
по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных
отношений на своей территории в определенных законодательством пределах.
Основное содержание бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов,
муниципальных образований составляет следующие права на:
— собственный бюджет;
— получение закрепленных и регулирующих бюджетных доходов и включение их
в данный бюджет;
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10
