вводились «доли» во главе с новыми чиновниками – ландратами.
Предусматривалось, что в соответствии с числом таких «доль» каждая губерния
должна будет содержать определённое количество полков.
Главная задача губернской реформы – обеспечение армии за счёт местных
учреждений – выполнена не была, т.к. Северная война, несмотря на Полтавскую
победу, затянулась до 1721 г. и разместить в губерниях «приписанные» к ним
полки не удалось. Да и возможности губернаторов по сбору денег с населения
оказались не безграничными. Очень скоро рост военных расходов привёл к
хроническому недостатку средств, и многие губернаторы, стремясь
продемонстрировать царю своё радение о «казённой прибыли», пускались на
всяческие ухищрения. Так, например, казанский губернатор Апраксин
придумывал новые «доходы» и предъявлял царю фальшивые ведомости по ним.
Все эти преобразования вызвали полное расстройство центрального
управления. В результате губернской реформы прекратили своё существование
приказы (кроме военных). В начале XVIII в. в России фактически не было даже
столицы, т.к. Москва уже перестала быть ею, а Петербург ещё не стал.
Единственной центральной властью был сам государь со своими сподвижниками,
которые могли называться то «ближней канцелярией», то «консилией министров»
и т.п. И вот в 1711 г., отправляясь в турецкий поход, Пётр издал
коротенький указ, гласивший: «Определили быть для отлучек наших
Правительствующий сенат для управления». Так одним росчерком пера было
основано учреждение, в том или ином виде просуществовавшее в России около
двухсот лет. Первоначально Пётр хотел создать лишь временный орган власти,
который управлял бы страной во время его частых разъездов по стране и
военных походов. В первое время сенат состоял из девяти ближайших
сотрудников царя, и его задачи были довольно неопределёнными. С одной
стороны, он был призван осуществлять высший надзор за судом и заботиться об
умножении доходов, с другой – Пётр требовал от своих подданных признания
сената высшим государственным органом, которому все лица и учреждения были
обязаны повиноваться как самому царю.
Петра очень заботило отсутствие надлежащего контроля за управлением.
Поэтому в 1711г. была создана должность обер-фискала, которому подчинялись
местные фискалы. Их обязанностью было доносить сенату и царю о всех
злоупотреблениях, проступках и любых неблаговидных деяниях должностных лиц.
Если донос подтверждался, фискал получал половину имущества осуждённого,
если нет – никакого наказания фискал не нёс. Очень скоро слово «фискал»
стало внушать ужас русским чиновникам. Сами небезгрешные по части взяток и
злоупотреблений, фискалы вовсю пользовались своим положением для сведения
личных счётов, а то и просто для вымогательства и обогащения. Особенно
отличался этим обер-фискал Нестеров. Дело дошло до того, что царский указ о
фискалах осудил в проповеди назначенный Петром местоблюститель патриаршего
престола Стефан Яворский. Но и это не помогло. В 1722 г. была учреждена
должность генерал-прокурора, которому было передано руководство фискалами.
Однако главная его задача состояла в том, чтобы играть роль «ока
государева» в сенате, т.е. надзирать за работой сенаторов и обо всём
доносить императору. Отныне только генерал-прокурор мог предлагать сенату
вопросы для обсуждения. Введение этой должности означало резкое уменьшение
самостоятельной роли сената в государственном управлении.
Само по себе учреждение сената ещё не означало создания нового
центрального аппарата управления, призванного заменить уже в значительной
степени развалившуюся систему приказов. Ещё в 1712 г. у Петра появилась
идея организовать по шведскому образцу «коллегии», которые должны были
ведать отдельными отраслями управления. Для изучения иностранного опыта
царь отправил за границу специальные экспедиции. Прошло несколько лет, и в
1718 г. был подписан указ об учреждении девяти коллегий: Чужестранных дел,
Камер-коллегии (ведала сбором доходов), Юстиц-коллегии, Ревизион-коллегии
(ведомство финансового контроля). Воинской, Адмиралтейской (военно-морские
силы), Коммерц-коллегии (торговля), Берг-коллегии и Мануфактур-коллегии
(горнозаводская и фабричная промышленность). Штатс-коллегии (ведомство
государственных расходов). С появлением коллегий прекращали своё
существование многие из ещё сохранившихся приказов. Некоторые из них вошли
в состав новых учреждений. Так, в Юстиц-коллегию было включено семь старых
приказов. Особенностью коллегий по сравнению с приказами стало более чёткое
разграничение сфер их деятельности и, главное, – совещательный,
«коллегиальный» порядок ведения дел. «В коллегии предложенную нужду
разбирают умы многие, и, что один не постигнет, то постигнет другий, а чего
не увидит сей (этот), то оный (тот) увидит» – так объяснял это сам Пётр.
Вскоре, однако, выяснилось, что и здесь многое, как самокритично признавал
царь, «не рассмотря учинено было». Поэтому и количество коллегий, и их
состав, и сферы деятельности каждой из них не раз изменялись при Петре. Тем
не менее, основные принципы их работы оставались неизменными.
После учреждения коллегий Пётр I решил реформировать на шведский
манер и местное управление. В 1719–1720 гг. началась очередная реформа
административно-территориального устройства. Были отменены не оправдавшие
себя ландратские "доли". Губернии теперь делились на провинции, а те в свою
очередь – на дистрикты, в основном соответствовавшие старым уездам.
Правители дистриктов – земские комиссары – назначались Камер-коллегией.
Единственное, что русское правительство решило не заимствовать из шведского
опыта, – это крестьянское самоуправление. «В уездах из крестьян умных людей
нет», – объясняли правители России.
Претерпело изменения и городское управление. Должность бурмистров,
учреждённая реформой 1689 г., отменялась. Все посадское население отныне
делилось на три части: 1-ю гильдию (богатые купцы, владельцы ремесленных
мастерских), 2-ю гильдию (мелкие торговцы, зажиточные ремесленники) и
«подлый люд», составлявший подавляющее большинство городского населения.
Резко сократился круг людей, принимавших участие в выборах; новые органы
городского самоуправления, магистраты, теперь состояли лишь из
представителей 1-й гильдии. Деятельность городских магистратов
контролировал и координировал Главный магистрат, подчинённый сенату.
Особое место среди государственных преобразований Петра I принадлежит
принятой в 1722 г. Табели о рангах. Её значение заключается в том, что она
привела в систему все государственные чины, распределив их по трём родам
службы: гражданской, военной сухопутной и военно-морской. Табель о рангах
обязывала всех дворян служить и объявляла службу единственным способом
получения любого государственного чина, а значит, и основой любой карьеры.
«Мы для того никому никакого ранга не позволяем, пока они нам и отечеству
никаких услуг не покажут и за оные характера (т.е. служебного положения) не
получат», – подчёркивалось в указе. При этом некоторые возможности
продвижения вверх по служебной лестнице открывались и для выходцев из
«подлого люда»: всякий получивший первый офицерский чин или восьмой ранг
гражданской службы (всего их было 14) становился дворянином.
Многие историки признают административные преобразования наиболее
слабым местом Петровских реформ. «Все эти преобразования, непрерывным
потоком следовавшие одно за другим... не только не вели население к
материальному и нравственному преуспеянию, но были гнётом, мало чем
уступавшим войне Петровского времени», – писал известный российский историк
В.Я. Уланов.
ЦЕРКОВНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ
Во второй половине XVII в. политические позиции Русской Православной
церкви были весьма прочными: она сохранила административную, финансовую и
судебную автономию по отношению к царской власти. Последние патриархи
Иоаким (1675–1690 гг.) и Адриан (1690–1700 гг.) проводили политику,
направленную на укрепление этих позиции. Сначала в деятельности юного царя
не было ничего «антицерковного». Однако после смерти матери, царицы Натальи
Кирилловны, скончавшейся в 1694 г., Пётр перестаёт постоянно участвовать в
религиозных церемониях и уже не столь регулярно общается с патриархом. Как
и в других областях, основой политики Петра I в отношении церкви
первоначально было лишь стремление выжать из неё по возможности больше
средств на обеспечение обширных государственных программ, прежде всего – на
строительство флота. Церковные иерархи насильственно объединялись в
«кумпанства», каждое из которых должно было построить на свои средства по
одному кораблю.
После путешествия Петра I по странам Европы церковь стала
интересовать его и в другом отношении. Разделяя новейшие европейские
взгляды, царь хотел сделать церковь орудием просвещения, а заодно – лишить
её положения «государства в государстве» и совершенно подчинить своей
власти.
После кончины в 1700 г. патриарха Адриана царь организовал ревизию
для переписи имущества Патриаршего дома. Воспользовавшись выявленными
злоупотреблениями, Пётр произвёл решительные перемены в церковном
устройстве. По царскому указу главой церкви объявлялся «местоблюститель
патриаршего престола», лишённый, однако, прав патриарха. Более того, в этот
сан был возведён не какой-либо русский церковный деятель, а молодой выходец
с Украины, митрополит Рязанский Стефан Яворский. В 1701 г. для сбора
церковных доходов и управления церковью был вновь создан Монастырский
