В любом государстве должно быть обеспечено единство правового, экономического, социального пространства. Это предполагает согласованные и взаимообусловленные действия всех уровней власти для обеспечения, в первую очередь, максимального равенства условий реализации конституционных прав граждан на территории всей страны. С одной стороны, здесь необходима координация усилий и взаимная ответственность властных субъектов, а с другой — подобное взаимодействие не должно ущемлять самостоятельности органов власти различных уровней. Поэтому представляется верным установление законодательных условий и пределов договорного регулирования в данном случае.
Реализация рассмотренных принципов, на наш взгляд, должна обеспечиваться совокупностью правовых механизмов, закрепляемых в нормах внутреннего законодательства. Ибо перечисленные принципы носят зачастую политический характер, поэтому их эффективное действие зависит в значительной степени от того, насколько четко прописаны в законодательстве рассматриваемые положения.
К таким правовым механизмам в отношении местного самоуправления следует отнести:
— наделение правом самостоятельно разрабатывать, утверждать и исполнять местный бюджет;
— наличие собственных доходов (местные налоги и сборы, закрепляемые на постоянной основе), составляющих не менее 70 % минимального бюджета муниципального образования;
— наделение муниципальной собственностью (включая собственность на природные ресурсы муниципального образования) иправом свободного владения, пользования и распоряжения ею;
— достаточность предоставляемых финансовых ресурсов для осуществления собственных полномочий;
— самостоятельность в определении направлений использования бюджетных и иных средств;
— запрет на изъятие свободных остатков средств местных бюджетов;
— гарантии возмещения ущерба (компенсаций) в связи с принятием государственными органами отдельных решений, увеличивающих расходы или уменьшающих доходы местных бюджетов;
— недопустимость возложения на органы местного самоуправления дополнительных полномочий без соответствующего финансового и материального обеспечения;
— судебная защита финансовых и бюджетных прав муниципальных образований;
— финансовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
Далее мы рассмотрим реализацию вышеуказанных принципов рамках законодательства России.
Анализ содержания финансово-экономических правовых основ через принципы их формирования позволяет дать их определение. Следует отметить, что основное различие в мнениях относительно определения финансово-экономических основ местного самоуправления заключается в выделении самостоятельных понятий финансовых и экономических основ либо в формулировании единого понятия. Некоторые ученые выделяют понятие финансовых основ как самостоятельный институт муниципального права, нацеленный на регулирование формирования финансовых ресурсов местного самоуправления и управления ими (Ковешников Е.М.[3], Постовой Н.В.[4]). Другие, наоборот, рассматривают единое понятие экономических основ, включающее в себя регулирование всех составляющих муниципальной собственности, в том числе финансов.
Однако, по общему мнению, понятие «финансовых» основ значительно уже, чем «экономических», первое — составная часть второго, они соотносятся как частное и целое, взаимосвязаны и взаимозависимы.
Данная точка зрения воспринята и законодателем при принятии нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации». Прежний закон включал главу 5 под названием «Финансово-экономическая основа местного самоуправления», имеющую отдельную статью «Экономическая основа местного самоуправления» и статьи, посвященные регулированию вопросов местных финансов. Более того, финансовые основы регулировались отдельным федеральным законом, который утратил силу в связи с принятием Федерального закона 2003г. Глава 8 нового Закона имеет название «Экономическая основа местного самоуправления» и регулирует в том числе местные финансы.
В то же время, выделяя в понятии экономических основ финансовую составляющую, мы подчеркиваем ее особую значимость и необходимость для существования и жизнедеятельности местного самоуправления.
Следует заметить, что помимо указанных существуют иные различия в определении понятия финансово-экономических основ. Например, Кутафин О.Е., Фадеев В.И. определяют финансово-экономические основы местного самоуправления как институт муниципального права через совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих соответствующие общественные отношения[5].
По мнению других авторов, под финансово-экономической основой следует понимать совокупность регулируемых нормами права общественных отношений.
Мы полагаем более целесообразным рассматривать понятие финансово-экономических правовых основ, что позволяет однозначно отнести их к институту муниципального права и определять в контексте правового регулирования соответствующих отношений. Кроме того, под основами, как правило, понимаются не все без исключения, не исчерпывающая совокупность регулирующих норм, а основополагающие принципы регулирования, что явно отражено в названии федеральных законов 1995 г. и 2003 г. В статье 4 Закона сформулировано понятие правовых основ местного самоуправления, которые определяются через общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, а также нормативные правовые акты разного уровня.
Учитывая данное законодателем общее определение правовых основ, мы бы определили финансово-экономические правовые основы местного самоуправления как систему регулирования отношений (принципы регулирования и совокупность правовых норм), возникающих в связи со свободным владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью, самостоятельным осуществлением муниципальными образованиями бюджетно-финансовой, кредитной и инвестиционной политики.
Ниже мы рассмотрим основные элементы финансово-экономической правовой основы местного самоуправления.
Вопрос 2. Местные финансы.
Как указывалось выше, при анализе понятия финансово-экономических правовых основ местного самоуправления финансовая составляющая специально выделена в данном понятии с учетом специального и существенного значения финансов в реализации функций органов местного самоуправления и решения вопросов местного значения. Прежде к так называемым местным финансам Закон об общих принципах относил: местный бюджет, муниципальные внебюджетные фонды, доходы от муниципальных займов и лотерей, кредиты, средства, передаваемые органам местного самоуправления государственными органами для осуществления отдельных государственных полномочий, а также полученные от государственных органов в качестве компенсаций, местные налоги и сборы граждан. Формирование финансовой основы местного самоуправления регулировалось специальным Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления», определявшим местные финансы как совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Они включали средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие средства. Однако с принятием нового Закона об общих принципах организации местного самоуправления указанный акт признан утратившим силу.
В настоящее время вопросы формирования и использования местных финансов регулируются Конституцией РФ, в ст. 132 которой говорится: «органы местного самоуправления самостоятельно ... формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы...». Данные нормы получили развитие в Бюджетном и Налоговом кодексах, а также в ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления 1995г.
Само понятие местных финансов в этих законодательных актах не используется, однако из анализа регулирующих норм можно сделать вывод о том, что к местным финансам относятся средства местных бюджетов, которые упоминаются в ст. 49 ФЗ об общих принципах 2003 г. как составляющая часть экономической основы местного самоуправления наряду с находящимся в муниципальной собственности имуществом и имущественными правами.
Вряд ли стоит признать такое перечисление удачным с точки зрения гражданского законодательства, которое относит к имуществу, как деньги, так и имущественные права (указанные в ст. 128 ГК РФ среди объектов гражданских прав). В этом смысле средства местных бюджетов также относятся к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности. Вместе с тем указанным перечислением законодатель подчеркивает особое место местных финансов в создании экономической основы местного самоуправления.
Следует отметить, что внебюджетные фонды, ранее указываемые в качестве составляющей части местных финансов, не упоминаются в действующем законодательстве применительно к органам местного самоуправления, в связи, с чем на практике возник вопрос о возможности их создания муниципалитетами. Бюджетный кодекс РФ указывает лишь на государственные внебюджетные фонды, являющиеся элементом бюджетной системы страны. Исходя из отсутствия законодательного запрета на создание муниципальных внебюджетных фондов, судебная практика идет по пути признания за органами местного самоуправления такого права[6], однако анализ норм бюджетного законодательства позволяет сделать вывод о фактической невозможности функционирования внебюджетных фондов на местном уровне, поскольку любые доходы муниципальных образований должны учитываться в местных бюджетах. В целях финансирования специальных целевых расходов, для чего ранее и создавались внебюджетные фонды, законодательством предусмотрено создание в рамках бюджетов целевых фондов.
Все другие, ранее упоминавшиеся в законодательстве составляющие местных финансов — займы, кредиты, переданные на исполнение государственных полномочий средства — также не могут существовать вне местного бюджета, учитываются в нем и расходуются в соответствии с направлениями расходов, утвержденных бюджетом. Таким образом, местные финансы есть не что иное, как средства местных бюджетов.
Согласно терминологии БК РФ, бюджет муниципального образования (местный бюджет) есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местный бюджет в соответствии с БК РФ утверждается в форме нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления либо в ином порядке, установленном уставом муниципальных образований[7].
