х) сбор за уборку территорий населенных пунктов. Сбор вносили юридические и физические лица (владельцы строений) в размере, устанавливаемом представительными органами местного самоуправления;
ц) сбор за открытие игорного бизнеса (установка игровых автоматов и другого оборудования с вещевым или денежным выигрышем, карточных столов, рулетки и иных средств для игры). Плательщиками сбора являлись юридические и физические лица — собственники указанных средств и оборудования независимо от места их установки. Ставки сбора и порядок его взимания устанавливались представительными органами местного самоуправления.
На настоящий момент данные нормы практически не действуют. В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 150-ФЗ с введением в действие представительными органами власти субъектов РФ налога с продаж на территориях соответствующих субъектов РФ налоги, предусмотренные подпунктами «г», «е», «и», «к», «л», «м», «н», «о», «п», «р»>, «с», «т», «у», «ф», «х», «ц» пункта 1 статьи 21 Закона об основах налоговой системы (то есть 16 из 21), не взимаются.
Налог с продаж согласно данному Закону, а также НК РФ отнесен к разряду региональных налогов (налогов субъекта РФ).
Таким образом, в распоряжении местного самоуправления из собственных налогов и сборов должны остаться:
— налог на землю,
— налог на имущество физических лиц;
— налоги, взимаемые в курортных зонах, к которым относится
лишь незначительная часть муниципальных образований.
Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос распределения земельного налога. Данный налог со времен советской власти считается местным, что вполне соответствует сложившимся в данной сфере экономическим отношениям: земельный налог проще и эффективнее собирается местными властями, в силу непосредственной приближенности последних к налогооблагаемой базе. Более того, данная приближенность рождает прямую заинтересованность местных структур в повышении собираемости земельного налога, повышении доходности земли, улучшении условий ее содержания (возрастание стоимости земли увеличивает и собираемый налог, а также арендную плату), которые также способны наиболее эффективно осуществлять контроль за ее использованием.
Однако с 1998 года по настоящее время в закон о федеральном бюджете на соответствующий год включаются нормы о централизации земельного налога в федеральном бюджете.
Так, в соответствии со ст. 12 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» установлено, что в 2004 году плательщики земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков до разграничения государственной собственности на землю перечисляют указанные платежи с распределением доходов от их поступлений между уровнями бюджетной системы Российской Федерации по следующим нормативам:
— бюджеты субъектов Федерации (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) — 50 %;
— бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга и бюджеты закрытых административно-территориальных образований — 100%;
— бюджеты городов и поселков, иных муниципальных образований (за исключением муниципальных образований, входящих в состав городов Москвы и Санкт-Петербурга) — 50 процентов.
При этом плательщики земельного налога перечисляют указанные платежи в полном объеме на счета органов федерального казначейства с последующим распределением доходов от их поступлений между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.
Кроме того, в соответствии со статьей НК РФ земельный налог и налог на имущество (как юридических, так и физических лиц) также прекращают свое действие с момента введения субъектами РФ собственного налога — налога на недвижимость.
Таким образом, как видим, из четырех источников собственных источников доходов местных бюджетов, оставшихся после всех изменений налогового законодательства, по большому счету лишь два — регистрационный сбор и курортные налоги (действующие в малой части муниципалитетов) можно однозначно отнести к собственным доходам, так как существование земельного налога и налога на имущество физических лиц зависит от позиции законодателей субъектов РФ по введению регионального налога на недвижимость.
Из изложенного следует неизбежный вывод о том, что формирование доходной части местных бюджетов практически абсолютно зависит от позиции государства при распределении доходов от федеральных и региональных налогов и определении долей этих налогов, передаваемых на местный уровень.
По некоторым сведениям, за счет местных налоговых и неналоговых источников, получаемых в режиме собственных доходов, расходы местных бюджетов обеспечиваются в среднем лишь на 16 — 20 % от всего объема доходов местных бюджетов.
При указанной несбалансированности между доходами и расходами местных бюджетов неизбежно образуется дефицит бюджета, правила, регулирования которого установлены бюджетным законодательством:
1) объем доходов бюджета должен обязательно покрывать его текущие расходы, то есть дефицит может образовываться лишь за счет капитальных расходов и не может превышать 10% от объема доходов без учета финансовой помощи;
2) указанный предел дефицита может быть увеличен за счет по ступлений от продажи муниципального имущества.
В решении о бюджете должны быть указаны источники его финансирования, к которым бюджетное законодательство относит (ст. 96 БК РФ):
— муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;
— кредиты, полученные от кредитных организаций;
— бюджетные ссуды и кредиты, полученные из других бюджетов;
— поступления от продажи муниципального имущества;
— изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.
Средства, получаемые из трех первых источников, образуют муниципальный долг, в который кроме этого входят также муниципальные гарантии (ст. 100 БК РФ). Законом установлены правила, по которым:
во-первых, долговые обязательства муниципальных образований не могут быть взяты на срок более 10 лет (следовательно, в пределах этого срока должны быть погашены);
во-вторых, в объем муниципального долга включаются только основные обязательства без учета процентов и санкций за их невыполнение;
в-третьих, муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается казной муниципального образования;
в четвертых, предельный объем долга не может превышать объем доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из других бюджетов;
в-пятых, объем расходов на обслуживание долга в текущем финансовом году не должен превышать 15% объема расходов бюджета.
Бюджетное законодательство обязывает муниципалитеты использовать все полномочия по формированию доходов местного бюджета для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга (под последним имеется в виду финансирование процентов и других дополнительных к основным обязательствам выплат).
Бюджетный кодекс РФ устанавливает исчерпывающий перечень форм муниципального долга, из чего следует вывод, что муниципальные образования не вправе заключать договоры, приводящие к возникновению их обязательств в других формах. Например, в практике возникал вопрос о возможности муниципальных образований заключать соглашения поручительства по обязательствам других субъектов гражданского оборота. Однако, как мы видим, бюджетное законодательство, ограничивая перечень форм муниципального долга и, следовательно, оснований его возникновения, не допускает возможности подобных договоров для муниципалитетов. Денежное обеспечение обязательств третьих лиц со стороны муниципалитетов возможно лишь в форме муниципальных гарантий (ст. 115 БК РФ), выдача которых сопряжена с исполнением ряда условий:
— гарантия должна выдаваться в письменной форме с указанием объема обеспечения и его срока, равного сроку исполнения обязательства;
— как правило, гарантия предоставляется на конкурсной основе;
— перед выдачей гарантии проводится проверка финансового состояния ее получателя;
— ответственность гаранта может быть только субсидиарной;
— исполнение гарантии дает право требовать с получателя гарантии соответствующего возмещения;
— гарантии на сумму, превышающую 0,01% расходов местного бюджета, должны быть отражены в решении о бюджете.
Вместе с тем следует обратить внимание на то, что указанные ограничения по форме муниципальных заимствований касаются лишь денежных обязательств муниципальных образований, поскольку бюджетное законодательство регулирует формы долга применительно к формированию и расходованию бюджетов, являющихся, как было указано, формой образования и расходования фонда денежных средств. Следовательно, они не касаются возможности принятия на себя муниципальными образованиями обязательств другого рода, предусмотренных гражданским законодательством с учетом специфики регулирования местного самоуправления (например, в качестве меры обеспечения обязательств третьих лиц возможен залог муниципального имущества).
В отличие от государства, муниципальные образования не вправе осуществлять внешние заимствования. Внутренние заимствования от имени муниципальных образований осуществляет уполномоченный в соответствии с уставом муниципального образования орган местного самоуправления. Перечень подобных заимствований фиксируется в программе, являющейся приложением к решению о местном бюджете с отражением их общего объема, направляемого на покрытие дефицита бюджета и погашение долга. Заимствования в форме выпуска муниципальных ценных бумаг должны осуществляться при соблюдении указанных выше правил регулирования муниципального долга, кроме того, особенности их эмиссии и обращения должны быть урегулированы специальным федеральным законом, который в настоящее время не принят (ст. 114 БК РФ).
Органы местного самоуправления должны учитывать все долговые обязательства муниципального образования в муниципальной долговой книге, сведения в которую заносятся в 3-дневный срок с момента возникновения обязательств.
При нарушении муниципальным образованием указанных выше параметров на обслуживание и погашение долга при неспособности обеспечить его погашение (то есть фактической неплатежеспособности) законом предусмотрена возможность принятия к таким муниципальным образованиям следующих мер со стороны государственных органов субъекта РФ:
1) назначение проверки исполнения бюджета;
2) передача исполнения местного бюджета под контроль исполнительного органа субъекта РФ;
3) принятие других мер, предусмотренных законом.
К таким другим мерам, в частности, относится установленная ст. 75 ФЗ об общих принципах 2003 г. возможность введения на срок до 1 года по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ, представительного органа или главы муниципального образования решением арбитражного суда временной финансовой администрации в случае, если просроченная задолженность муниципального образования превышает 30% собственных доходов местных бюджетов и (или) 40% бюджетных ассигнований в отчетном году при условии выполнения обязательств по межбюджетным от- ношениям со стороны вышестоящих бюджетов. В функции такой администрации входит реструктуризация долга, разработка корректировки местного бюджета и другие полномочия.
Несмотря на то, что указанная норма вводится в действие лишь с 1 января 2008 года, целесообразность ее введения вызвала серьезные дискуссии в связи с тем, что, как упоминалось, местные финансы находятся в крайне тяжелом положении, переданные муниципалитетам расходы существенно превышают доходные возможности местного самоуправления, что вынудило многие муниципальные образования финансировать решение большой части местных вопросов за счет муниципальных заимствований, тем самым создавая и увеличивая муниципальный долг. В связи с этим многие муниципальные образования в настоящее время фактически стали неспособными за счет имеющейся доходной базы расплачиваться по долгам.
Литература
1. *Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации (“Круглый стол” в Институте государства и права РАН) // Государство и право. 1997. № 5.
2. *Бабичев И.В. Правовой перекос. Максимум полномочий у мэра, минимум — у представительного органа // Российская Федерация. 1998. № 14. Отклики на статью: Российская Федерация сегодня. 1998. № 24.
3. **Борисов А.С. Подготовка проектов нормативных правовых актов в правотворческих органах муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 1999. № 1.
4. **Васильев В.И. Как выбрать главу муниципального образования (сравнительный анализ избирательного законодательства) // Журнал российского права. 1997. №11.
5. **Васильев В.И. От Советов - к муниципалитетам. Что показал анализ регламентов муниципальных представительных органов // Журнал российского права. 1998. № 4/5.
[1] В скобках мы указываем различные варианты перевода рассматриваемого понятия, которые используются как в литературе, так и в документах, для приведения терминологии к определенному единству.
[2] П. 3. ст.4 Европейской хартии местного самоуправления.
[3] Ковешников Е.М. Государственное и местное самоуправление в России. М., 2002, С. 144, 155.
[4] Постовой Н.В. Муниципальное право в России. М., 2000, С. 79, 111.
[5] Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России, М., 2003. С. 331.
[6] Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. № 10. С. 21; № 12. С. 24.
[7] Представляется, что единственной альтернативой нормативному акту может быть утверждение местного бюджета на сходе граждан, осуществляющем полномочия, в том числе исключительные, представительного органа местного самоуправления. Такой вывод связан с тем, что утверждение бюджета, согласно ст. 35 ФЗ об общих принципах, является исключительным полномочием представительного органа местного самоуправления.
[8] Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003г. № 16-П «Но делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда», «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации». 2003. № 6.
[9] Справочник «Социально-экономические проблемы России-2001», М. 2001. С. 320.
